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公共政策的基本功能

公共政策的功能就是公共政策在管理社會(huì)公共事務(wù)中所發(fā)揮的作用。公共政策具有導(dǎo)向、調(diào)控和分配等基本功能。

1.導(dǎo)向功能

公共政策是針對社會(huì)利益關(guān)系中的矛盾所引發(fā)的社會(huì)問題提出的。為解決某個(gè)政策問題，政府依據(jù)特定的目標(biāo)，通過政策對人們的行為和事物的發(fā)展加以引導(dǎo)，使得政策具有導(dǎo)向性。具體地講，政策為社會(huì)的發(fā)展、人們的行動(dòng)確定方向，把整個(gè)社會(huì)生活由復(fù)雜的、多面的、相互沖突、漫五目的的活動(dòng)狀態(tài)，有效地納入到統(tǒng)一的、明確的目標(biāo)上來，使之按照既定目標(biāo)有序前進(jìn)。政策的導(dǎo)向，是行為的導(dǎo)向，也是觀念的導(dǎo)向。公共政策是規(guī)范人們行為的準(zhǔn)則。它倡導(dǎo)人們應(yīng)該按照什么原則做什么事，不能做什么事。這必然會(huì)對社會(huì)觀念產(chǎn)生巨大影響，尤其在體制變革的年代或制度創(chuàng)新時(shí)期，這種影響會(huì)更大。

2.調(diào)控功能

公共政策的調(diào)控功能是指，政府運(yùn)用政策，對社會(huì)公共事務(wù)中出現(xiàn)的各種利益矛盾進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制所起的作用。調(diào)節(jié)作用與控制作用往往是聯(lián)系在一起的，經(jīng)常是調(diào)節(jié)中有控制，在控制中實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)。

政策的調(diào)控作用，主要體現(xiàn)在調(diào)控各種社會(huì)利益關(guān)系，特別是物質(zhì)利益關(guān)系上?，F(xiàn)實(shí)社會(huì)里存在著追求不同利益的各種群體。他們中有些人的利益是一致的，有些人的利益則不一致。有些人在一定時(shí)期內(nèi)利益是一致的，而在其他時(shí)期內(nèi)又會(huì)不一致。利益的差別、摩擦以至沖突是不可避免的。為了平衡各種利益矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展，公共政策需要承擔(dān)起調(diào)控社會(huì)利益關(guān)系的重任。公共政策涉及社會(huì)、階級(jí)、國家的根本 利益，反映了政府決策者的認(rèn)識(shí)能力和主觀偏好。正因?yàn)槿绱耍舱咦鳛檎靡怨芾砩鐣?huì)的工具，首先必須在維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的利益與需要方面，起到巨大的政治作用，這是政策發(fā)揮調(diào)控作用的出發(fā)點(diǎn)。公共政策的調(diào)控功能，常常表現(xiàn)出特有的傾斜性，因?yàn)檎繕?biāo)在不同時(shí)期有不同的側(cè)重點(diǎn)，政策要圍繞政府目標(biāo)的側(cè)重點(diǎn)。政府要在滿足整體利益的前提下，優(yōu)先對某一領(lǐng)域、某…—些利益群體施加保護(hù)或者采取促進(jìn)性措施，使之得到充分發(fā)展，這些措施往往是政策傾斜的重要內(nèi)容。

3.分配功能

政策必須鮮明地表示把利益分配給誰。

利益究竟分配給誰?在通常情況下，下列三種利益群體和個(gè)體，容易從公共政策中獲得利益：

(1)與政府主觀偏好一致或基本一致者。政府是政策制定的主體，自然也是公共利益分配的主體。政府顯然愿意把公共利益分配給自己的擁護(hù)者。

(2)最能代表社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展方向者。對于任何一屆政府來說，大力發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力總是第一位的。不言而喻，其行為體現(xiàn)了生產(chǎn)力發(fā)展趨勢者，必然會(huì)從政策中獲益。

(3)普遍獲益的社會(huì)多數(shù)者。一項(xiàng)政策的實(shí)際效果，取決于該政策是否符合絕大多數(shù)人的利益。一般的說，政策受益的人越多，發(fā)生政策偏離的可能性就越小。因此，認(rèn)真地研究公共政策的利益分配功能，既是重要的理論問題，又是一個(gè)嚴(yán)肅的實(shí)踐問題。

四、公共政策分析

1.公共政策分析的內(nèi)涵

政策分析是指依照政策方案與政策目標(biāo)之間的關(guān)系，及其可能產(chǎn)生的多種結(jié)果與相關(guān)規(guī)則，在各種已知備選方案中確定一個(gè)最好的政策方案的過程。公共政策分析的基本框架如下：

(1)公共政策問題的認(rèn)定。這一階段需要弄清如下問題：社會(huì)現(xiàn)實(shí)中的某個(gè)(些)問題怎樣成為公眾在政治上注意的對象?社會(huì)問題或公共問題如何進(jìn)入政策議程成為政策問題?政策問題是什么?不同的政策問題主要采用哪些分析方法?

(2)公共政策方案的制定與通過。這一階段需要弄清如下問題：制定政策方案的基本原則是什么?實(shí)現(xiàn)政策方案的目標(biāo)是什么?可供選擇的方案是如何制定的?怎樣優(yōu)化所選擇的政策方案?什么利益群體直接或間接地影響了政策方案的制定過程?政策方案是怎樣被正式通過和頒布的?正式通過的政策的基本內(nèi)容是什么?

(3)公共政策內(nèi)容的實(shí)施。這一階段需要弄清如下問題：有效的政策實(shí)施必須具備哪些條件?在政策實(shí)施中采取了哪些具體的行動(dòng)措施?這些行動(dòng)措施對政策內(nèi)容產(chǎn)生了何種影響?

(4)公共政策效果的評價(jià)。這一階段需要弄清如下問題：按照什么樣的標(biāo)準(zhǔn)去評價(jià)政策的實(shí)施效果與影響?由誰去評價(jià)政策結(jié)果?政策評價(jià)的結(jié)果是什么?政策是繼續(xù)執(zhí)行、發(fā)展，還是應(yīng)該終止?

2.公共政策分析方法

不論是對公共政策制定與實(shí)施過程，還是對公共政策內(nèi)容本身的研究，公共政策分析都要回答五類基本問題：—是事實(shí)分析(是什么?在什么時(shí)間與地點(diǎn)?程度是什么?)，二是價(jià)值分析(因?yàn)槭裁?為了誰?應(yīng)優(yōu)先考慮什么?)，三是規(guī)范分析(應(yīng)該是什么?應(yīng)該怎樣做?)，四是可行性分析(是否行得通?公眾是否允許這樣做?)，五是利益分析(利益如何分配?利益究竟應(yīng)分給誰?)，這是政策分析的歸宿。

(1)事實(shí)分析。事實(shí)就是客觀存在的現(xiàn)實(shí)。事實(shí)分析，是對社會(huì)的事物、事件、關(guān)系及其相互作用進(jìn)行描述、觀察、計(jì)數(shù)、度量與推理。在公共政策分析中，無論是定性還是定量分析，人們往往按照經(jīng)驗(yàn)的方法，對客觀現(xiàn)實(shí)進(jìn)行一定因果關(guān)系的描述性研究。所以事實(shí)分析中最重要的是尊重客觀實(shí)際，排除一切主觀干擾。

政策分析中人們常講的事實(shí)，多是指對客觀存在的事物、事件與過程的描述與判斷。完成描述與判斷的基本方法之一是進(jìn)行觀察。為了使收集的事實(shí)材料真實(shí)可靠，必須堅(jiān)持觀察的客觀性。在多數(shù)情況下，人們的觀察是有目的的，總是有意識(shí)地去搜尋自己認(rèn)為有價(jià)值的具體事物。但人的感官以及感官的生理變化，常常給觀察結(jié)果帶來一定的缺陷，單憑觀察所得到的經(jīng)驗(yàn)，是絕不能充分證明其必然性的。

客觀存在的事實(shí)，是獨(dú)立存在于人的意識(shí)之外的。但在描述事實(shí)時(shí)，不論是判斷、推理，還是分析、綜合，都離不開價(jià)值取向的引導(dǎo)，同樣一個(gè)客觀事實(shí)，人們在觀察上明顯地表現(xiàn)出主體價(jià)值觀的不同。對政府政策而言，問題不僅在于事實(shí)的價(jià)值性，更在于事實(shí)的選擇性。公共政策是政府有選擇的管理行為的產(chǎn)物，所以政策分析的一個(gè)基本點(diǎn)是選擇具有特定價(jià)值的事實(shí)。

(2)價(jià)值分析。公共政策是政府對社會(huì)客觀規(guī)律與不同主體的需求，在一定程度上的認(rèn)識(shí)結(jié)果，反映了政府的偏好，或者說集中體現(xiàn)了政府的價(jià)值取向。公共政策中的價(jià)值分析，主要是決定某項(xiàng)政策的價(jià)值。公共政策的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，不可能對全社會(huì)成員都產(chǎn)生相等意義。政策不僅要把每個(gè)社會(huì)成員的積極性、創(chuàng)造性、主動(dòng)性發(fā)揮出來，而且要把它們集中到實(shí)現(xiàn)政府所追求的目標(biāo)上。因此，公共政策的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)會(huì)不斷地幫助人們進(jìn)行價(jià)值選擇。一旦針對某一問題的公共政策合法地產(chǎn)生，就意味著政府要幫助社會(huì)成員弄清去認(rèn)識(shí)什么、改造什么，先認(rèn)識(shí)什么、先改造什么，以及如何改造，等等。一個(gè)完整的政策制定過程，自始至終都貫穿著價(jià)值觀的調(diào)節(jié)作用。從對政策的評價(jià)角度看，無淪是政治上的評價(jià)、經(jīng)濟(jì)上的評價(jià)還是技術(shù)上的評價(jià)，都離不開價(jià)值。

(3)規(guī)范分析。規(guī)范，一般是指規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)或尺度。社會(huì)規(guī)范或行為規(guī)范，是指人們?yōu)閷?shí)現(xiàn)其理想，根據(jù)特定的觀念制定的、要求社會(huì)群體成員共同遵守的行為規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。它限定人們在一定環(huán)境中應(yīng)該如何行動(dòng)。人們的行為是多種多樣的，規(guī)范的形式也是多種多樣的，如科學(xué)規(guī)范、道德規(guī)范、審美規(guī)范、宗教規(guī)范、法律規(guī)范等。這些規(guī)范均會(huì)在政策的制定過程與政策內(nèi)容中，從不同方面表現(xiàn)出來。例如，法律是用來實(shí)現(xiàn)某些價(jià)值的規(guī)范體系，它是一種強(qiáng)制性命令對逆向行為進(jìn)行制裁，從而達(dá)到有效地限定人 們行為的目的。政策雖不是法律，但與法律一樣，具有很強(qiáng)的規(guī)范性。與一般的道德規(guī)范不同，政策更多的是通過國家的強(qiáng)制力量來監(jiān)督執(zhí)行的。

人們創(chuàng)造規(guī)范，是為了借助規(guī)范的力量，確定與調(diào)整人們的共同活動(dòng)及其相互關(guān)系的原則。所以，規(guī)范是維護(hù)社會(huì)基本秩序的重要機(jī)制。社會(huì)是由無數(shù)人群組成的，每個(gè)人都有自己的目標(biāo)和利益，人們之間經(jīng)常表現(xiàn)出需求與利益上的沖突。公共政策不僅要規(guī)范個(gè)體與群體的行為，而且要不斷地解決人們行為中產(chǎn)生的矛盾與沖突，對社會(huì)公共事務(wù)實(shí)行有效控制。政策行為是政府最重要的一種政治活動(dòng)，所以在社會(huì)活動(dòng)中，政策規(guī)范有著重要的社會(huì)教化作用。

(4)可行性分析。它是對規(guī)范研究中所提出的方案進(jìn)行考證，分析其在客觀現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上是否具備了實(shí)施的條件與能力。因?yàn)橐?guī)范分析中提出的“應(yīng)該是什么”，仍是理性上的東西。在政策分析中，可行性分析分為政治可行性、技術(shù)可行性及經(jīng)濟(jì)可行性三個(gè)方面。

政策首先必須具有政治可行性。政府的政策，是統(tǒng)治階級(jí)意志的表現(xiàn)，反映了整個(gè)統(tǒng)治階級(jí)的根本利益。與此同時(shí)，作為社會(huì)成員行為準(zhǔn)則的政策，又必須反映和代表那些具有共同經(jīng)濟(jì)地位的絕大多數(shù)人的共同要求和愿望。我國當(dāng)前強(qiáng)調(diào)政策的實(shí)施首先要有利于政治穩(wěn)定，這是政治可行性考慮的出發(fā)點(diǎn)。

經(jīng)濟(jì)可行性分析是指要全面研究政策實(shí)施的經(jīng)濟(jì)效益。制定與實(shí)施政策，都需要消耗人力、物力與財(cái)力等各種資源。有些理想化的政策，正是由于資源的限制才無法實(shí)施。考慮經(jīng)濟(jì)效益，既要重視投入項(xiàng)，更要重視產(chǎn)出項(xiàng)。

技術(shù)上的可行性是指是否具備實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的科學(xué)技術(shù)手段。一般的說，經(jīng)濟(jì)上的可行性取決于科技水平。反過來，經(jīng)濟(jì)上的投入越大，越有利于科學(xué)技術(shù)水平的提高。經(jīng)濟(jì)、技術(shù)上的可行性越大，越會(huì)影響決策者對政治可行性的考慮。成功的政策，往往要全面地考慮政治、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)各方面的可行性，并選出一個(gè)最佳結(jié)合點(diǎn)。

(5)利益分析。所謂利益，是指在一定的社會(huì)形式中由人的活動(dòng)實(shí)現(xiàn)的滿足主體需要的一定數(shù)量的客體對象。這些需求客體可分為物質(zhì)需求與精神需求(即物質(zhì)利益與精神利益)。人類之所以進(jìn)行各種社會(huì)活動(dòng)，歸根到底是為了自身(包括個(gè)人、階級(jí)及其他社會(huì)集團(tuán)等)的利益，而最終是為了滿足需求。人們要?jiǎng)?chuàng)造歷史，就必須能夠生活。要生活，首先就需要衣、食、住以及其他東西。這些人們所需要的一切“好處”，或稱為“社會(huì)資源”，構(gòu)成了人們的利益。社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)就是要最大限度地生產(chǎn)出豐富的物質(zhì)產(chǎn)品和精神產(chǎn)品，滿足人們不斷增長的需求。這也是政府的政策目標(biāo)。在我國，人民群眾的利益高于一切，這是我們一切政策的出發(fā)點(diǎn)。滿足人民群眾的利益，保護(hù)人民群眾的利益，發(fā)展人民群眾的利益，是公共政策的最基本原則。所以，公共政策分析最本質(zhì)的方面是利益分析。

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