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為了加強(qiáng)對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)的管理，更好地保護(hù)、利用和開發(fā)風(fēng)景名勝區(qū)資源，國(guó)務(wù)院又在1985年發(fā)布的《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》基礎(chǔ)上，根據(jù)20年實(shí)施條例所積累的經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)新時(shí)期新階段出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，重新制定了《風(fēng)景名勝區(qū)條例》，并于2006年9月19日公布，自2006年12月1日起施行。

一、風(fēng)景名勝區(qū)的概念、設(shè)立與分級(jí)

1.風(fēng)景名勝的內(nèi)涵

風(fēng)景名勝的稱謂早已有之。古往今來(lái)人們總是把有文物古跡或者優(yōu)美風(fēng)景的名山大川稱作風(fēng)景勝地。這些風(fēng)景名勝的自然景觀別具風(fēng)采，人文景觀特立獨(dú)行，常常攝人心魄，令人流連忘返。因此風(fēng)景名勝也總是和觀賞旅游聯(lián)系在一起，以景物環(huán)境作為歷史文化的載體。我國(guó)的風(fēng)景名勝不計(jì)其數(shù)，卻不是所有的風(fēng)景名勝都能設(shè)立為風(fēng)景名勝區(qū)。

2.風(fēng)景名勝區(qū)的概念和功能

(1)風(fēng)景名勝區(qū)法定概念。風(fēng)景名勝區(qū)是一個(gè)嚴(yán)格的法定概念，是指經(jīng)過(guò)特別法定程序，由國(guó)家和地方政府批準(zhǔn)設(shè)立的“具有觀賞、文化或者科學(xué)價(jià)值，自然景觀、人文景觀比較集中，環(huán)境優(yōu)美，可供人們游覽或者進(jìn)行科學(xué)、文化活動(dòng)的區(qū)域。”這一特殊區(qū)域?qū)儆谖覈?guó)風(fēng)景名勝的佼佼者?代表著國(guó)家的經(jīng)典風(fēng)景名勝。

(2)風(fēng)景名勝區(qū)主要功能。風(fēng)景名勝區(qū)的主要功能在于保護(hù)生態(tài)、生物多樣性與自然環(huán)境、文化遺產(chǎn);發(fā)展休閑觀光旅游和文化旅游;開展科研和文化教育活動(dòng);促進(jìn)風(fēng)景名勝所在地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

3.風(fēng)景名勝區(qū)的設(shè)立與分級(jí)

(1)風(fēng)景名勝區(qū)設(shè)立。對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)實(shí)施規(guī)劃管理，必須首先按照法定程序設(shè)立風(fēng)景名勝區(qū)，并劃定風(fēng)景名勝區(qū)的管理范圍，在管理范圍以內(nèi)適用《風(fēng)景名勝區(qū)條例》。在申請(qǐng)和論證設(shè)立風(fēng)景名勝區(qū)時(shí)，應(yīng)當(dāng)有利于保護(hù)和利用風(fēng)景名勝資源。

(2)風(fēng)景名勝區(qū)分級(jí)。按照《風(fēng)景名勝區(qū)條例》規(guī)定，根據(jù)不同風(fēng)景名勝區(qū)資源的觀賞、文化、科學(xué)價(jià)值、環(huán)境質(zhì)量、規(guī)模大小、旅游條件，將設(shè)立的風(fēng)景名勝區(qū)劃分為國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)和省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)。

1)自然景觀和人文景觀能夠反映重要自然變化過(guò)程和重大歷史文化發(fā)展過(guò)程，基本處于自然狀態(tài)或者保持歷史原貌，具有國(guó)家代表性的，可以由省、自治區(qū)、直轄市人民政府提出申請(qǐng)，國(guó)務(wù)院建設(shè)主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門、林業(yè)主管部門、文物主管部門等有關(guān)部門組織論證，提出審查意見，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)公布，設(shè)立為國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)。

2)具有區(qū)域代表性的，可以由縣級(jí)人民政府提出申請(qǐng)，省、自治區(qū)人民政府建設(shè)主管部門或者直轄市人民政府風(fēng)景名勝區(qū)主管部門，會(huì)同其他有關(guān)部門組織論證，提出審查意見，報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)公布，設(shè)立為省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)。

4.風(fēng)景名勝區(qū)與世界遺產(chǎn)

風(fēng)景名勝區(qū)與世界遺產(chǎn)之間有著緊密的內(nèi)在聯(lián)系。世界遺產(chǎn)包括世界自然遺產(chǎn)和世界文化與自然遺產(chǎn)。根據(jù)《世界遺產(chǎn)公約》第二條規(guī)定，“從審美或科學(xué)角度看，具有突出的普遍價(jià)值，由物質(zhì)和生物結(jié)構(gòu)或這類結(jié)構(gòu)群組成的自然面貌”，并符合下列其中一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的，經(jīng)聯(lián)合國(guó)教科文組織世界遺產(chǎn)大會(huì)審議通過(guò)，可以列為世界自然遺產(chǎn)：

(1)從科學(xué)或保護(hù)角度看，具有突出的普遍價(jià)值的地質(zhì)和自然地理結(jié)構(gòu)，以及明確劃為受威脅的動(dòng)物和植物生境區(qū);

(2)從科學(xué)、保護(hù)或自然美角度看，具有突出的普遍價(jià)值的天然名勝或明確劃分的自然區(qū)域。符合《世界遺產(chǎn)公約》第一條關(guān)于“文化遺產(chǎn)”和第二條關(guān)于“自然遺產(chǎn)”標(biāo)準(zhǔn)的，大都是聯(lián)合國(guó)教科文組織各締約國(guó)精心篩選申報(bào)的項(xiàng)目。目前我國(guó)山東泰山、安徽黃山、四川峨眉山和樂(lè)山、福建武夷山4處已被列為世界文化與自然雙重遺產(chǎn)。另外，還有湖南武陵源、四川九寨溝、四川黃龍、云南三江并流、四川大熊貓棲息地和中國(guó)南方喀斯特等6處已被列為世界自然遺產(chǎn)。我國(guó)的世界遺產(chǎn)項(xiàng)目均來(lái)自國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，堪稱國(guó)之精粹。

二、風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃管理的意義、目的和任務(wù)

1.風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)的意義

風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)極為重要，這是由它自身所固有的珍稀性、唯一性、不可再生性和社會(huì)服務(wù)性的特征所決定的。

(1)風(fēng)景名勝區(qū)賴于存在的風(fēng)景名勝資源非常稀有和脆弱，價(jià)值彌足珍貴。這種風(fēng)景名勝資源來(lái)自大自然的造物和歷史文化的雕琢，兼容自然景觀與人文景觀。正是因?yàn)樽匀缓蜌v史造就同一風(fēng)景名勝的機(jī)會(huì)只有一次，才使代表風(fēng)景名勝精華的風(fēng)景名勝區(qū)成為稀世瑰寶。

(2)風(fēng)景名勝區(qū)種類繁多，在地質(zhì)地貌、生態(tài)生物、森林植被、水文氣象、文物古跡、景觀形態(tài)、文化特色、功能結(jié)構(gòu)、觀賞類型、審美意義和科學(xué)價(jià)值諸多方面千姿百態(tài)，各領(lǐng)風(fēng)騷，絕無(wú)雷同，既無(wú)法替代，也不能重復(fù)克隆。例如，即使同為名山，也有著泰山之雄、華山之險(xiǎn)、峨眉之秀、黃山之奇的區(qū)別，各有奇觀絕境。

(3)風(fēng)景名勝區(qū)與其他國(guó)有資產(chǎn)的本質(zhì)區(qū)別還在于它不可再生的特殊性。風(fēng)景名勝資源的脆弱體現(xiàn)在其損毀后的不可逆性，一旦遭到破壞，就不可能再恢復(fù)大自然稟賦的原生態(tài)和歷史形成的原真風(fēng)貌，損失將變得無(wú)法挽回。因此風(fēng)景名勝資源是一種人類永續(xù)利用的國(guó)有資產(chǎn)，而不是一次性消耗的國(guó)有資產(chǎn)。

(4)風(fēng)景名勝區(qū)作為國(guó)家重要的自然文化遺產(chǎn)和生物保護(hù)基地，在改善生態(tài)、保護(hù)資源、豐富群眾文化生活等社會(huì)服務(wù)方面發(fā)揮著重要作用。尤其我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，人民物質(zhì)生活水平大大提高，旅游度假成了人們必不可少的生活內(nèi)容和生活情趣。尤其國(guó)家施行帶薪休假制度后，風(fēng)景名勝區(qū)已經(jīng)成為最受旅游者青睞的旅游地之一。

風(fēng)景名勝區(qū)特有的屬性使其在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中具有重要作用。保護(hù)風(fēng)景名勝區(qū)不僅關(guān)系到我國(guó)生態(tài)環(huán)境和資源的永續(xù)利用，也關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益和國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的全局，同時(shí)還關(guān)系到我國(guó)在國(guó)際社會(huì)中的地位和影響。

2風(fēng)景名勝區(qū)存在的突出問(wèn)題

風(fēng)景名勝區(qū)，特別是國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)，作為旅游業(yè)發(fā)展的主要載體，為帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展，增強(qiáng)綜合國(guó)力，改善人民生活水平，做出了重要的貢獻(xiàn)。但是，由于保護(hù)風(fēng)景名勝資源的社會(huì)意識(shí)還比較薄弱，管理體制和管理機(jī)構(gòu)不健全，沒(méi)有編制風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)規(guī)劃，或者風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃管理工作不到位，導(dǎo)致規(guī)劃滯后、盲目建設(shè)、管理不力，因此難以適應(yīng)旅游發(fā)展的需要，也存在著一些十分突出的問(wèn)題。主要是在短期經(jīng)濟(jì)利益和急功近利思想驅(qū)動(dòng)下，隨意在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)上項(xiàng)目、搞建設(shè)，設(shè)立各類開發(fā)區(qū)、度假區(qū)，搞什么標(biāo)志性建筑。有些風(fēng)景名勝區(qū)把風(fēng)景名勝資源當(dāng)作廉價(jià)的運(yùn)營(yíng)資本，進(jìn)行毫無(wú)節(jié)制的殺雞取卵、竭澤而漁式過(guò)度開發(fā)，大量引進(jìn)商業(yè)經(jīng)營(yíng)，出現(xiàn)了嚴(yán)重的商業(yè)化問(wèn)題。有的風(fēng)景名勝區(qū)甚至以各種名義和方式出讓或變相出讓風(fēng)景名勝資源及其景區(qū)土地。如果不引起足夠的重視，加強(qiáng)規(guī)劃管理，我國(guó)珍貴的風(fēng)景資源將在方興未艾的旅游發(fā)展熱潮中遭到大量毀壞。加強(qiáng)風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)已經(jīng)迫在眉睫。

3.風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃管理的目的和任務(wù)

(1)風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃管理的目的。對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)依法實(shí)施規(guī)劃管理，是加強(qiáng)風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)的根本，目的在于有效保護(hù)生態(tài)、生物多樣性和自然環(huán)境，永續(xù)利用風(fēng)景名勝資源，服務(wù)當(dāng)代，造福人類。這也是風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)，集中體現(xiàn)了各項(xiàng)保護(hù)工作和保護(hù)措施的績(jī)效。

(2)風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃管理的任務(wù)。風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃管理的任務(wù)是根據(jù)可持續(xù)發(fā)展的原則，正確處理資源保護(hù)與開發(fā)利用的關(guān)系，采取行之有效的規(guī)劃措施，對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)各類建設(shè)活動(dòng)依法實(shí)施規(guī)劃管理，嚴(yán)格保護(hù)和合理利用風(fēng)景名勝資源，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快地健康發(fā)展。

鑒于我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)現(xiàn)階段存在的突出問(wèn)題，規(guī)劃管理的當(dāng)務(wù)之急是加快編制風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃，加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施管理，嚴(yán)格控制各類建設(shè)活動(dòng)，嚴(yán)禁違法建設(shè)，堅(jiān)決遏制急功近利式過(guò)度開發(fā)和商業(yè)化，避免造成風(fēng)景名勝資源的旅游性破壞。

三、風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃管理原則、依據(jù)與體制

1.風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃管理原則

風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃管理實(shí)行“科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)一管理、嚴(yán)格保護(hù)、永續(xù)利用”的原則。

2.風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃管理依據(jù)

風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃管理必須依法行政，運(yùn)用法律法規(guī)才能奏效，同時(shí)用法律法規(guī)規(guī)范管理者的行為。

(1)在規(guī)劃管理中主要依據(jù)的行政法規(guī)是國(guó)務(wù)院2006年9月19日公布的《風(fēng)景名勝區(qū)條例》。

(2)依據(jù)的相關(guān)法律法規(guī)是《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)森林法》、《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法實(shí)施條例》、《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)條例》。

(3)依據(jù)的行政規(guī)章和技術(shù)規(guī)范有建設(shè)部發(fā)布的《風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)管理規(guī)定》、《風(fēng)景名勝區(qū)管理處罰規(guī)定》、《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃編制審批管理辦法》、 《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》、《中華人民共和國(guó)森林法實(shí)施細(xì)則》等。

3.風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃管理體制

風(fēng)景名勝區(qū)管理集中體現(xiàn)在資源管理。資源的多樣性決定了行政管理具有多元執(zhí)法主體的特征，除了規(guī)劃管理以外，還有其他方面的管理工作和管理職責(zé)。因此，我國(guó)對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)實(shí)行的是屬地管理，由縣級(jí)以上地方人民政府設(shè)立風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、利用和統(tǒng)一管理工作。國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府相關(guān)職能部門按照規(guī)定的職責(zé)分工，負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查。

其中國(guó)務(wù)院建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃管理方面的監(jiān)督管理工作。國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)分工，負(fù)責(zé)風(fēng)景名勝區(qū)的有關(guān)監(jiān)督管理工作。省、自治區(qū)人民政府建設(shè)主管部門和直轄市人民政府風(fēng)景名勝區(qū)主管部門，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃管理方面的監(jiān)督管理工作。省、自治區(qū)、直轄市人民政府其他有關(guān)部門按照規(guī)定的職責(zé)分工，負(fù)責(zé)風(fēng)景名勝區(qū)的有關(guān)監(jiān)督管理工作。

在風(fēng)景名勝區(qū)管理體制中，省、自治區(qū)人民政府和直轄市人民政府的職能部門分別是建設(shè)主管部門和風(fēng)景名勝區(qū)主管部門，二者具有明顯區(qū)別。

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