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4月20日，北京市規(guī)劃和自然資源委員會(huì)微信公眾號(hào)全文發(fā)布了北京市委、市政府印發(fā)《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的實(shí)施意見(jiàn)》(以下稱(chēng)“北京市《實(shí)施意見(jiàn)》”)，正式確立了“三級(jí)三類(lèi)四體系”的國(guó)土空間規(guī)劃總體框架。

該文件提出，到2020年基本建立北京市國(guó)土空間規(guī)劃體系，初步形成面向?qū)嵤?、城鄉(xiāng)統(tǒng)管的國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”和一套管控機(jī)制。

一天之前，河南省也發(fā)布了《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的實(shí)施意見(jiàn)》(以下稱(chēng)“河南省《實(shí)施意見(jiàn)》”)。福建則在4月16日宣布成立福建省國(guó)土空間規(guī)劃工作領(lǐng)導(dǎo)小組。另外，四川省也在近日宣布啟動(dòng)“規(guī)劃攻堅(jiān)年”行動(dòng)，計(jì)劃今年內(nèi)完成省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制。

各地構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系的腳步逐漸加速，伴隨著區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變、要素市場(chǎng)化改革加速等重大宏觀改革的推進(jìn)，空間規(guī)劃越來(lái)越重要。如果土地指標(biāo)進(jìn)一步向中心城市、區(qū)域節(jié)點(diǎn)城市集中，對(duì)于其他城市而言，這就意味著城市競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)從規(guī)劃階段就開(kāi)始了。

“ 建設(shè)多層級(jí) 規(guī)劃體系 ”

2019年5月，黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》(以下稱(chēng)18號(hào)文件)明確提出，建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，建立“五級(jí)三類(lèi)”的國(guó)土空間規(guī)劃體系，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。

此次北京、河南兩地的實(shí)施意見(jiàn)，是各地貫徹落實(shí)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》的實(shí)施性文件。

北京市《實(shí)施意見(jiàn)》提出，2020年，基本建立本市國(guó)土空間規(guī)劃體系，初步形成面向?qū)嵤?、城鄉(xiāng)統(tǒng)管的國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”和一套管控機(jī)制。

到2025年，健全本市國(guó)土空間規(guī)劃法規(guī)政策、管理制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，完善國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)和“多規(guī)合一”協(xié)同平臺(tái)，全面實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃監(jiān)測(cè)預(yù)警和績(jī)效考核機(jī)制，形成國(guó)土空間規(guī)劃編制、實(shí)施、監(jiān)督、保障的閉環(huán)管理體系。

到2035年，建立本市國(guó)土空間治理體系，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間治理能力現(xiàn)代化，形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的國(guó)土空間格局。

河南省《實(shí)施意見(jiàn)》則要求，2020年基本完成省市縣國(guó)土空間規(guī)劃編制和生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線劃定，有序編制詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，初步形成全省國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)“一張圖”。

對(duì)此，珠三角地區(qū)的一位規(guī)劃人士告訴記者，國(guó)家和省一級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃，是從戰(zhàn)略層面定指標(biāo)、定目錄、定原則。而市縣一級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃，則是要從各地具體實(shí)際出發(fā)，定空間結(jié)構(gòu)、定產(chǎn)業(yè)功能、定準(zhǔn)入規(guī)則。至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃，則是要在上級(jí)規(guī)劃的約束下，具體落實(shí)“三區(qū)三線”，定邊界、定用途，并對(duì)上級(jí)戰(zhàn)略及重點(diǎn)項(xiàng)目作出空間安排。

其中，按照18號(hào)文件的要求，市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃是本級(jí)政府對(duì)上級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃要求的細(xì)化落實(shí)，是對(duì)本行政區(qū)域開(kāi)發(fā)保護(hù)作出的具體安排，側(cè)重實(shí)施性。

各地多位規(guī)劃界人士均向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，目前來(lái)看鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的規(guī)劃推進(jìn)較慢。

以北京為例，按照計(jì)劃，北京市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃，將在2020年編制完成35%，2021年編制完成70%，2022年全部編制完成。其他地區(qū)進(jìn)度可能更加滯后。

某規(guī)劃院貴州分院負(fù)責(zé)人告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，雖然貴州在今年初就印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)并監(jiān)督實(shí)施的意見(jiàn)》，但文件只是要求到2020年底基本完成省、市、縣三級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃還沒(méi)有具體推進(jìn)。

“ 城市競(jìng)爭(zhēng) 從規(guī)劃階段開(kāi)始 ”

國(guó)土空間規(guī)劃是空間治理的基礎(chǔ)。2019年修訂的《土地管理法》，其第18條規(guī)定，經(jīng)依法批準(zhǔn)的國(guó)土空間規(guī)劃是各類(lèi)開(kāi)發(fā)、保護(hù)、建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。

隨著《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》、《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》等重磅文件的推出，土地要素市場(chǎng)化配置成為新的改革趨勢(shì)。中央明確提出，城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)將更多由省級(jí)政府負(fù)責(zé)使用。而強(qiáng)化各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，被認(rèn)為是這項(xiàng)改革推進(jìn)的前提。

中國(guó)城市發(fā)展研究院總規(guī)劃師林紀(jì)告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，過(guò)去規(guī)劃更多被認(rèn)為是城市發(fā)展的技術(shù)手段，而非管理手段，規(guī)劃被修改、落實(shí)不力的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。伴隨著新一輪國(guó)土空間規(guī)劃的編制，以及土地指標(biāo)管理體系的改革，要強(qiáng)化規(guī)劃的法律作用，突出規(guī)劃在土地管理和相關(guān)政策制定上的剛性作用。

北京市《實(shí)施意見(jiàn)》明確提出，要堅(jiān)決維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，經(jīng)批準(zhǔn)的國(guó)土空間規(guī)劃必須嚴(yán)格執(zhí)行，任何部門(mén)和個(gè)人不得隨意修改、違規(guī)變更。下級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃要服從上級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃，詳細(xì)規(guī)劃、相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃要服從總體規(guī)劃;不得違反國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行各類(lèi)開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)，不得在國(guó)土空間規(guī)劃體系之外另設(shè)其他空間規(guī)劃。

另外，隨著我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整，促進(jìn)各類(lèi)要素合理流動(dòng)和高效集聚成為共識(shí)。在鼓勵(lì)中心城市得到充足發(fā)展空間的同時(shí)，如何保證收縮型城市的發(fā)展，成為一些規(guī)劃界人士討論的重點(diǎn)。

上述河南省《意見(jiàn)》就專(zhuān)門(mén)提出，要改進(jìn)用地計(jì)劃管理。發(fā)揮年度新增建設(shè)用地計(jì)劃管控引導(dǎo)作用，以存量定計(jì)劃、以空間定計(jì)劃，保障規(guī)劃穩(wěn)步實(shí)施。將新增建設(shè)用地計(jì)劃分配與存量建設(shè)用地盤(pán)活掛鉤，倒逼盤(pán)活存量建設(shè)用地。

林紀(jì)則認(rèn)為，出于財(cái)政收入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多方面考慮，地方政府天然有增加建設(shè)用地的沖動(dòng)，隨著空間規(guī)劃對(duì)城市發(fā)展剛性約束作用的加強(qiáng)，各地對(duì)規(guī)劃會(huì)越來(lái)越重視。在建設(shè)用地總量約束的背景下，這意味著城市之間的競(jìng)爭(zhēng)將從規(guī)劃制定階段就開(kāi)始。而伴隨著區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整、人地掛鉤等政策進(jìn)一步落實(shí)，土地指標(biāo)可能會(huì)進(jìn)一步向中心城市、區(qū)域節(jié)點(diǎn)城市集中，這就對(duì)其他城市的規(guī)劃制定提出了挑戰(zhàn)。

林紀(jì)建議，應(yīng)當(dāng)加快建立全國(guó)性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制和相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。對(duì)于人口流出的收縮性城市，既要在規(guī)劃制定過(guò)程中體現(xiàn)生態(tài)修復(fù)、耕地補(bǔ)充等“減量”規(guī)劃理念，也要采取措施，對(duì)于做“減量”規(guī)劃的這些城市，在轉(zhuǎn)移支付、考核等各個(gè)方面予以補(bǔ)償。

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