城鄉(xiāng)規(guī)劃師|中國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略
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中國城鎮(zhèn)化的背景
若干年前美國有經(jīng)濟(jì)學(xué)家曾經(jīng)預(yù)言,影響21世紀(jì)的有兩件大事:一個是美國的高科技,另外一個是中國的城鎮(zhèn)化。
在當(dāng)年聽到這句話的時候,我們只是知道中國即將迎來城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的時期,但是它對于世界到底有什么影響呢?那時,還沒有今天這樣體會深刻。
近現(xiàn)代的世界史可以看成是一個全球城市化的歷史進(jìn)程,從西歐開始,走向其他的地區(qū)。有一點毋庸置疑,近30年以來世界城市化的主場轉(zhuǎn)移到了中國,2009年全世界城鎮(zhèn)化水平超過50%,也就是說,這個世界從這一年進(jìn)入城市時代。
1800年全球城鎮(zhèn)人口5000萬,城鎮(zhèn)化率約5.1%;
1900年全球城鎮(zhèn)人口達(dá)2.2億,城鎮(zhèn)化率約13.3%;2009年全球城鎮(zhèn)人口達(dá)34.2億,城鎮(zhèn)化率首次超過50%(50.1%) ;(數(shù)據(jù)來源:聯(lián)合國《城市化報告》(2010))2018年,全球城鎮(zhèn)化率約為55%(數(shù)據(jù)來源:聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)部(UN DESA)《2018年世界城市化趨勢》)
城市化的進(jìn)程隨著技術(shù)的進(jìn)步、信息的傳播而加速,從早期的英國大約用100年的時間完成,到了德國是80年,墨西哥45年,韓國35年……越往后就加速。所以世界歷程上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)生在過去的30年,平均一年有1000多萬人由農(nóng)村進(jìn)入城市,再帶來經(jīng)濟(jì)發(fā)展、脫貧的同時,也給城市基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境造成一定的壓力。
這個加速在中國的城鎮(zhèn)化當(dāng)中體現(xiàn)得更為明顯,到2018年中國的城鎮(zhèn)化水平將近60%,城市人口規(guī)模達(dá)到8.3億,這是一個很大的數(shù)字。這樣一個高度壓縮的城鎮(zhèn)化進(jìn)程,它同時面對許多問題,在有限的時間壓縮。
數(shù)據(jù)來源:蘇紅健等,2018,《改革開放40年中國城鎮(zhèn)化歷程、啟示于展望》
世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程;
從1990年-2018年,中國城鎮(zhèn)化率的提升速度近30年間近乎一年一個百分點;
2011年,城鎮(zhèn)化率首次超過50%,城鎮(zhèn)人口規(guī)模約6.7億,中國社會結(jié)構(gòu)開始發(fā)生歷史性變革;
2018年,城鎮(zhèn)化率59.58%,城鎮(zhèn)人口規(guī)模約8.3億。
到了今天我們?yōu)槭裁匆嵝滦统擎?zhèn)化?
中國前30多年的城鎮(zhèn)化模式它是不可持續(xù)的,所以我們要進(jìn)入“下半場”。進(jìn)入下半場,既有歷史發(fā)展的階段性特征,也有我們面對的一些資源環(huán)境的壓力和挑戰(zhàn)。
一個國家的基本國情形塑了一個國家的城鎮(zhèn)化模式和進(jìn)程。要對中國的城鎮(zhèn)化有深刻準(zhǔn)確的理解,就必須要了解中國國情的特殊性,有幾個特點:
1. 中國城鎮(zhèn)化有超大的規(guī)模體量
世界人口地圖
人口規(guī)模世界第一
-2018年 全國總?cè)丝?13.95億,約占全球1/5
-城鎮(zhèn)人口 8.31億
世界第二大經(jīng)濟(jì)體
-2018年全年GDP 90.03萬億元人民幣
-同比增速 6.6%
國土面積世界第三
-國土約963萬平方公里,領(lǐng)海約470萬平方公里
-相當(dāng)于整個歐洲的國土面積
中國人口規(guī)模世界第一,經(jīng)濟(jì)體量世界第二,國土面積世界第三,這三個要素放在一起來思考,一般的經(jīng)驗不容易理解。中國總?cè)丝谏踔脸^歐洲,在歐盟是十多個國家,中國是一個國家,但是又有不同。
2. 高度緊張的人地關(guān)系
2014年全球耕地統(tǒng)計圖(人均公頃數(shù))
圖源:聯(lián)合國糧農(nóng)組織
人均少,資源相對短缺
-人均耕地面積僅為0.1公頃,不到世界人均水平的1/2,歐洲的1/4,世界排名第126位
可開發(fā)后備資源少
-全國耕地后備資源多以零散分布的耕地為主,集中連片的后備資源僅占總量的35.3%
盡管中國的國土面積很大,可是適合人居高質(zhì)量的空間占比不高,平原地區(qū)占比不到20%,有大量的高海拔地區(qū)、荒漠等等,怎么樣有限利用好中國有限的資源,就要推動經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展,還要為我們的老百姓提供宜居的空間,這是一個挑戰(zhàn)。
在中國推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程當(dāng)中,人地關(guān)系是高度緊張的,在中國思考問題必須掌握一個原理,即大數(shù)定理,任何一件事情哪怕是再小的,如果你考慮到14億人口,它就是一個很大的事。反之再大的數(shù)如果除以這么大的人口基數(shù),人均就很小,這是我們思考中國問題的時候需要注意的。
3. 顯著的區(qū)域產(chǎn)能差異
中國的東南西北差距很大,早年地理學(xué)家胡煥庸劃了一條線,把中國分成東西兩部分,這條線有它的規(guī)律在,東部的空間土地面積占40%,人口占了94%,西邊占60%,人口僅有6%,這條線經(jīng)過這么多年將近100年,這個比例幾乎沒有太大的變化,這就說明地理環(huán)境如何影響人們的經(jīng)濟(jì)行為,我們怎么應(yīng)對區(qū)域的不平衡,這也是中國需要考慮的。
4. 中國特有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)
中國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),加上中國的土地、稅收、制度一定程度上也影響到中國城市化的進(jìn)程和規(guī)律。比如中國的城市對土地財政依賴很嚴(yán)重,甚至很難擺脫,這也是需要我們下一輪要改革的地方。如果不能夠有效轉(zhuǎn)型,城市的可持續(xù)發(fā)展成為一個很嚴(yán)重的問題。
城鄉(xiāng)二元戶籍制度
-農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口之分,城鄉(xiāng)的收入差距大
-2.88億農(nóng)民工在城市的公共服務(wù)保障缺失
分稅制與土地財政
-中央財政與地方財政之分
-土地財政使得中國城市成為增長的機器,但卻是低成本、高速度、粗放式的增長
5. 悠久的農(nóng)業(yè)文明與鄉(xiāng)土情結(jié)
梁啟超曾說:“歐洲國家,積市而成;中國國家,積鄉(xiāng)而成。”中國有著幾千年的農(nóng)業(yè)文明,中國人往往有很深厚的鄉(xiāng)土情結(jié),中國的鄉(xiāng)村承載著農(nóng)耕文明積淀的空間載體,所以我們要思考的是中國的城鎮(zhèn)化它不能單純強調(diào)工業(yè)文明,不能用工業(yè)文明取代農(nóng)業(yè)文明,而應(yīng)該相互尊重,而應(yīng)該實現(xiàn)農(nóng)耕文明的傳承以及和現(xiàn)代工業(yè)文明的互動,這是將來要面對的。
中國城鎮(zhèn)化的特點
中國城鎮(zhèn)化概括下來有四個特點:
1. 大國城鎮(zhèn)化
13億人口的發(fā)展中國家實現(xiàn)城鎮(zhèn)化,在人類歷史上沒有先例。而且中國是復(fù)雜程度很高、多樣地貌類型以及多民族的國家,因此我們在觀察中國城市化的時候也可以看出來,它的模式、特征不一樣,換句話說,多樣性是一個特點。
2. 半城市化
從統(tǒng)計上看,中國有60%人口生活在城市,但是其中有一部分人口處于半城市化,也就是在城市工作甚至在城市生活,但是他沒有完成享受到一個城市市民應(yīng)有的公共服務(wù)和權(quán)利,可以說是一種兩棲的群體,這樣既帶來社會的不公平,同時也把一個人的潛力抑制住了,所以也是需要解決的。
農(nóng)民工:特殊兩棲群體
-中國農(nóng)民工數(shù)量達(dá)2.88億,其中外出農(nóng)民工有1.7億,且呈穩(wěn)步增長趨勢
-“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài):“進(jìn)不去的城市,回不來的鄉(xiāng)村”,比還在農(nóng)村的人口更具備在城鎮(zhèn)定居的條件
引發(fā)的諸多社會問題
-農(nóng)民工在社會保障、子女教育等領(lǐng)域難以享受市民待遇
-潛在的消費需求難以釋放,城鄉(xiāng)雙重占地問題難以解決
-春運期間的巨大人口流動量、農(nóng)村留守兒童、婦女、老人問題、等社會不穩(wěn)定的隱患
3. 政府主導(dǎo)型的城鎮(zhèn)化
中國政府對中國城市化的影響以及它的主導(dǎo)力量非常強大,因為它掌握許多資源。國家方針和區(qū)域政策深刻影響城鎮(zhèn)化發(fā)展,例如計劃經(jīng)濟(jì)時期的“先生產(chǎn)后生活”、“上山下鄉(xiāng)”等,長期“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模”,抑制城鎮(zhèn)化發(fā)展。而形式多樣的區(qū)域政策(經(jīng)濟(jì)區(qū)、特區(qū)、新區(qū)等)對區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展有直接促進(jìn)作用,但也有部分地區(qū)的城鎮(zhèn)化演變成“造城運動”。
政府掌握各種資源的支配權(quán),對城鎮(zhèn)化的方向、重點和速度具有重要調(diào)控作用。這樣的優(yōu)點是具有較高的發(fā)展效率,但各級城鎮(zhèn)發(fā)展受行政權(quán)力支配的嚴(yán)重制約(小城鎮(zhèn)發(fā)展乏力為典型現(xiàn)象),市場的資源配置作用沒有得到充分體現(xiàn)。
4. “三農(nóng)”問題高度敏感條件下的城鎮(zhèn)化
“三農(nóng)”就是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民,城鎮(zhèn)化過程中,一方面是城市的繁榮,另一方面是鄉(xiāng)村的凋落,這是二元的結(jié)構(gòu)帶來的。
三農(nóng)問題乃中國的根本問題
-“三農(nóng)”問題對于國家繁榮與長治久安具有決定性意義。當(dāng)前農(nóng)民人口約5.6億;即使城鎮(zhèn)化率達(dá)70%,仍將有4億多
-鄉(xiāng)村空間的重構(gòu):隨著城鎮(zhèn)不斷拓展建設(shè)邊界,城市周邊的農(nóng)田不斷被蠶食,征地矛盾不斷。
全球谷物耕地面積(2010年)
數(shù)據(jù)來源:世界銀行
中國的糧食安全具有世界意義
-中國6億5千多萬噸的糧食在全球糧食總產(chǎn)量中約占23.5%(2018年中國總?cè)丝诩s占全球18.4%)
-2011年全國進(jìn)口糧食超過1.08億噸,仍是世界上最大糧食進(jìn)口國。國內(nèi)糧食增產(chǎn)面臨的水土資源、生態(tài)環(huán)境壓力越來越大,糧食安全問題不容樂觀
在將來我們不能忘卻農(nóng)村,更不能夠放棄農(nóng)村,因為農(nóng)業(yè)是我們生存之本,我們不能給世界增加太多的糧食壓力,一旦中國全部進(jìn)口糧食,全世界的糧價就會漲,所以盡可能我們自己解決吃飯問題,當(dāng)然還有農(nóng)民的改善,農(nóng)村的復(fù)興,這都是我們需要考慮的。
以上四點現(xiàn)實情況體現(xiàn)出來的是:
第一,中國城鎮(zhèn)化雖然快,但是質(zhì)量不高。
第二,中國的城鎮(zhèn)化雖然快,但是它東西之間不平衡,另外發(fā)展也是不充分的。比如說農(nóng)民工進(jìn)城融入城市的進(jìn)程太慢了,遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于土地轉(zhuǎn)換,我們管它叫化地不化人,在城鎮(zhèn)化當(dāng)中化地不化人。
第三,很多城市資源環(huán)境承載能力不足,面對的可持續(xù)發(fā)展的問題。
第四,城鄉(xiāng)之間不是對流的,它是單向的,鄉(xiāng)村的人往城市走,這樣鄉(xiāng)村就可能枯竭了。
中國方案
中國新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略選擇
既然我們已經(jīng)知道,過去的城鎮(zhèn)化模式難以持續(xù),生態(tài)環(huán)境的壓力、社會矛盾的累積以及資源消耗過多,應(yīng)該怎么辦呢?
我們唯一能走的是以人為本、生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路,因此十九大文件當(dāng)中,把生態(tài)文明建設(shè)作為我們國家的基本方略。
概括地說,新型城鎮(zhèn)化不是以地為本的城鎮(zhèn)化,也不是以經(jīng)濟(jì)為本,而是以人為本的城鎮(zhèn)化,一定要落到“人”。同時它應(yīng)該是質(zhì)量型、內(nèi)涵型的城鎮(zhèn)化,而不是數(shù)量型、速度型的城鎮(zhèn)化。
新型城鎮(zhèn)化的核心要義有很多內(nèi)容,我們把它概括為:有效平衡好人地關(guān)系,以促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化為核心,以高質(zhì)量發(fā)展為導(dǎo)向,圍繞著人的美好生活來發(fā)展。
我們一切發(fā)展都是圍繞人,既包括讓人盡快進(jìn)入城市成為市民,成為享有各種權(quán)利的市民,同時要考慮公共服務(wù)的均等化,要推動人的全面發(fā)展,這是我們發(fā)展人的目的。
關(guān)于地,說的是土地問題、空間問題,這次的新型城鎮(zhèn)化不僅僅著眼于城市,而是把城和鄉(xiāng)作為總體統(tǒng)籌考慮,大概有六個方面的要點:
1. 全國范圍要對區(qū)域的城鎮(zhèn)格局進(jìn)行優(yōu)化
以城市群為主體,全國有三個大的集聚區(qū),這將會成為中國城鎮(zhèn)化的主陣地。還有十多個小的城市群,隨后根據(jù)發(fā)展的階段性特點又推出了都市圈,都市圈相當(dāng)于發(fā)育的中級階段,城市群是更高級的階段。
未來的展望是到2030年城鎮(zhèn)人口大約10億,比現(xiàn)在增長3.4億人口,也就是說,未來將有3.4億人口進(jìn)入到城市,其中進(jìn)入城鎮(zhèn)群地區(qū)占70%,這是體現(xiàn)城市群作為主體的策略。當(dāng)然最重要的是城市群一個是京津翼,現(xiàn)在由中央推動在開展協(xié)同發(fā)展,第二個是長三角城市群,也是中央非常關(guān)注,在推動它的一體化發(fā)展,還有一個是珠三角,粵港澳大灣區(qū),推動合作共贏和發(fā)展。
中國“十三五”規(guī)劃中界定的19個城市群
2. 開創(chuàng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)
大家應(yīng)該多關(guān)注中國的生態(tài)文明建設(shè),它不只是一個理念,也不只是一個技術(shù),它是一項制度安排。我們現(xiàn)在特別強調(diào),在城市規(guī)劃設(shè)計的時候,一定要把生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的理念落到實處。
3. 是開拓城市文化的新境界
中國提出在走向民族復(fù)興的過程當(dāng)中一定要堅持文化自信。中國五千年文明的歷程,我們有許許多多的寶貴積累,怎么樣喚醒他們,與我們當(dāng)今的生活發(fā)生關(guān)聯(lián),這是我們需要面對的。
4. 構(gòu)建空間治理的新秩序
這是在國土層面,過去中國不斷在開發(fā),使得整個國土空間失衡,通過多規(guī)合一,通過規(guī)劃機構(gòu)的改革,我們要重構(gòu)空間治理的秩序,推動更高的治理水平。
5. 要建設(shè)美麗宜居新家園
城市是市民的生活家園,它不只是一個經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場,而是一個生活家園,怎么樣把城市建設(shè)為一個讓大家熱愛的家園變得很重要,這是中國也要考慮的。我們希望中國將來的城市應(yīng)該追求偉大,但偉大不一定是規(guī)模大,偉大一定需要城市文化和資源,它才能夠偉大。
6. 振興美麗富裕的新鄉(xiāng)村
鄉(xiāng)村是我們的本,中國的鄉(xiāng)村和城市有著千絲萬縷的關(guān)系,所以在我們推動城市化的時候不要忘記鄉(xiāng)村,反過來要跟城市發(fā)生積極的互動,要讓我們的鄉(xiāng)村重新振興。2018年、2019年出臺的推動城市化的任務(wù)當(dāng)中,基本上延續(xù)這樣一個思路,唯一有一個小小的改變,過去強調(diào)城市群的建設(shè),現(xiàn)在根據(jù)發(fā)展階段進(jìn)一步聚焦了都市圈的工作推進(jìn)。
小結(jié)
——回歸人,這是新型城鎮(zhèn)化最為基本的要義。
城市的主導(dǎo)價值要從過去重視生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楦又匾暼藗兊纳?,而城市里的人才是一個城市最寶貴的資產(chǎn),也是推動城市持續(xù)發(fā)展的根本動力,城鎮(zhèn)化發(fā)展的中期目標(biāo)是為了實現(xiàn)人對美好生活的追求,我希望和規(guī)劃界的各位同仁一起,為了我們?nèi)说母篮玫纳疃?
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