第四部分、建設(shè)用地性質(zhì)變更管理 
　　實(shí)例一 
　　1993年，X市糧食局以建糧油批發(fā)市場(chǎng)為由，通過當(dāng)?shù)卣?，以每畝2.2萬元的價(jià)格，從小北村征走耕地109.58畝。糧食局當(dāng)年征地申請(qǐng)的計(jì)劃是：每年批發(fā)、零售糧油2500萬噸，成交額可達(dá)2000萬元，實(shí)現(xiàn)利稅100萬元，據(jù)說其規(guī)模要達(dá)到全省第一，使該市的經(jīng)濟(jì)得到繁榮。但是其后發(fā)生的事情卻讓小北村村民多年來一直氣憤不平。糧油批發(fā)市場(chǎng)沒有建起來，對(duì)國家和當(dāng)?shù)匕傩盏某兄Z沒有兌現(xiàn)，一百多畝耕地卻落到糧食局的手里，隨后，這些耕地鄧被侵害成若干份，每份約為420平方米，以股金的形式把土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移到個(gè)人和一些單位手里，每份3.5萬元。得到土地使用權(quán)的人，便各自建起了民宅商店、酒店、公司等。糧食局自己所建的糧油批發(fā)交易大廳，僅有200平方米，而且從未開張。征用了一百多畝土地，只蓋了這么小的交易廳，就連這個(gè)交易大廳現(xiàn)在也租給了私人，做了存放方便面的庫房。二干多名村民代表表示，如果被征走的土地真是國家需要，他們能理解和支持。但是他們現(xiàn)在看到的這種情況，真是讓他們不服氣，無論如何要弄個(gè)明白，討個(gè)說法。 
　　評(píng)析：這是一起典型的擅自改變建設(shè)用地性質(zhì)和私自轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的案例，情節(jié)嚴(yán)重，造成了惡劣的影響。當(dāng)初糧食局是以建立糧油批發(fā)市場(chǎng)為由征用農(nóng)民的土地，其建設(shè)項(xiàng)目必須要與批發(fā)市場(chǎng)相關(guān)，否則，就是違法使用土地。但是糧食局卻沒有按規(guī)劃、按原來的計(jì)劃規(guī)模建設(shè)批發(fā)市場(chǎng)，卻將大部分土地轉(zhuǎn)向了房地產(chǎn)開發(fā)，征來的耕地被改變了了用途，其所作所為已與糧油批發(fā)交易毫無關(guān)系，實(shí)際上是改變了建設(shè)用地的性質(zhì)。如果糧食局在征地之后，由于情況發(fā)生變化，需要改變建設(shè)項(xiàng)目，也應(yīng)該按照法定程序，重新向計(jì)劃行政主管部門和規(guī)劃行政主管部門提出申請(qǐng)。首先，糧食局應(yīng)該持計(jì)劃行政主管部門同意改變并開發(fā)新的建設(shè)項(xiàng)目的批準(zhǔn)文件，向城市規(guī)劃行政主管部門提出改變用地性質(zhì)的申請(qǐng)。其次，規(guī)劃行政主管部門根據(jù)有關(guān)已經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃，對(duì)糧食局的申請(qǐng)進(jìn)行審核。如果同意，將提出被改變性質(zhì)的用地的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件。這包括有關(guān)技術(shù)條件、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和與周邊建設(shè)的相關(guān)關(guān)系。糧食局需要重新領(lǐng)取改變性質(zhì)的用地的建設(shè)用地規(guī)劃許可證。所以說，改變用地性質(zhì)必須辦理審批手續(xù)，否則，規(guī)劃行政主管部門可以依據(jù)城市規(guī)劃法的有關(guān)條款對(duì)其進(jìn)行行政處罰。 
　　實(shí)例二 
　　某房地產(chǎn)開發(fā)公司與市區(qū)某鄉(xiāng)政府協(xié)商，準(zhǔn)備利用該鄉(xiāng)的土地搞開發(fā)經(jīng)營。經(jīng)過協(xié)商，鄉(xiāng)政府與房地產(chǎn)開發(fā)公司簽訂了一份聯(lián)合興辦公司的協(xié)議書。協(xié)議書規(guī)定：雙方興辦聯(lián)合公司，鄉(xiāng)里提供50畝土地，房地產(chǎn)開發(fā)公司出資，在這塊土地上修建60幢別墅，作為度假村以吸引城市客源，預(yù)計(jì)利潤可觀。聯(lián)合公司開始運(yùn)作后，由房地產(chǎn)開發(fā)公司全權(quán)管理，鄉(xiāng)里不參與管理過程。雙方聯(lián)營年限為50年，不論盈虧，公司每年都要定期向鄉(xiāng)里付給固定的利潤和管理費(fèi)。 
　　評(píng)析：房地產(chǎn)開發(fā)公司與鄉(xiāng)政府的這種合作，是極不合法的，表面上是合辦聯(lián)合公司，實(shí)質(zhì)上卻是變相出租土地。
　　首先，簽約主體資格不對(duì)，鄉(xiāng)政府作為一級(jí)政府，行使行政管理職能，不能以自己的名義參與經(jīng)濟(jì)交易，更不能作為出資人成為公司股東。我國新修訂的《土地管理法》第十條明確規(guī)定：“農(nóng)村集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理?！币虼耍l(xiāng)政府不能單方面代表農(nóng)民對(duì)土地進(jìn)行處分并從中受益，不能與該房地產(chǎn)開發(fā)公司簽訂合辦公司的契約。另外，該聯(lián)辦公司的協(xié)議內(nèi)容也屬違法無效。合同中約定的所謂鄉(xiāng)里不參與公司任何管理過程，只定期收取利潤、費(fèi)用而不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)等等，完全不符合一般合營行為所遵循的共同出資、共同經(jīng)營、利益共享風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)原則，說明鄉(xiāng)里根本不是為了聯(lián)營辦公司，而是單純想靠出讓土地使用權(quán)賺取利益。由于我國《土地管理法》第六十三條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！币雽⑥r(nóng)業(yè)用地變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)建設(shè)用地，必須先經(jīng)國家征用，土地使用人也要向國家交納土地出讓金。鄉(xiāng)政府明明是轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)或是出租土地，卻聲稱是合辦公司而不交國家有關(guān)稅費(fèi)，這份合辦公司的協(xié)議其實(shí)是一種規(guī)避法律、脫逃稅費(fèi)、變相出租、轉(zhuǎn)讓土地的行為，其違法性顯而易見。 
　　其次，對(duì)于上述事件的處罰，可以根據(jù)《土地管理法》第七十三條規(guī)定：“買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門沒收違法所得;對(duì)違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款;對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依給予行政處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！?nbsp;