(二)拓寬高等級(jí)公路融資渠道、完善高等級(jí)公路投融資體制。

　　當(dāng)前高等級(jí)公路主要是收費(fèi)公路存在的問題，從表面上來看基本是收費(fèi)問題，但從根本上來看，收費(fèi)本身固然存在一定的問題，但其中一些收費(fèi)問題只是表象，除了管理模式和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方面存在的技術(shù)性問題之外，還存在深層次的問題，即融資結(jié)構(gòu)不合理問題。由于高等級(jí)公路投資體制不健全和融資方式局限性導(dǎo)致的對(duì)于“貸款修路、收費(fèi)還貸”方式的過度依賴，在不適合發(fā)展貸款修路的地方發(fā)展收費(fèi)公路，由于過度依賴銀行貸款的單一融資方式，導(dǎo)致不論條件是否具備的地方，均不加選擇地采用“貸款”修路，導(dǎo)致部分路段效益不佳，即使在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，個(gè)別路段也出現(xiàn)了收不抵支的情況，一方面造成了一定的債務(wù)負(fù)擔(dān)和銀行不良資產(chǎn)，另一方面導(dǎo)致收費(fèi)公路收費(fèi)過高、站點(diǎn)過密等問題。要從根本上解決這些問題，必須在借鑒國外高等級(jí)公路收費(fèi)與融資經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國改革與發(fā)展的要求和現(xiàn)階段的需要與可能，為高等級(jí)公路開辟新的融資方式，探索適應(yīng)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的地區(qū)實(shí)際的高等級(jí)公路融資方式。要加大中央財(cái)政對(duì)國道高等級(jí)公路的“基本等級(jí)投資”資金投入，建立發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)于不發(fā)達(dá)地區(qū)的公路投入的轉(zhuǎn)移支付制度，加快高等級(jí)公路投資體制改革和融資方式創(chuàng)新、形成規(guī)范有序的多元化公路建設(shè)投資格局，建立以中央財(cái)政投資傾斜、發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移支付以及公路發(fā)展政策優(yōu)惠為主要內(nèi)容的西部地區(qū)高等級(jí)公路建設(shè)的資金支持體系。

　　1.進(jìn)一步改革和規(guī)范高等級(jí)公路投資體制。高等級(jí)公路建設(shè)難以完全按市場(chǎng)化運(yùn)行以收回投資并獲得預(yù)期回報(bào)，也無法單靠地方的力量投資興建，需要中央、地方、私人共同參與，形成中央、地方和私人企業(yè)共同參與，政府和市場(chǎng)資源合理配置的規(guī)范有序的多元化、互補(bǔ)性的公路建設(shè)投資格局。根據(jù)公路項(xiàng)目的性質(zhì)，可以劃分為全國公益性項(xiàng)目、地區(qū)公益性項(xiàng)目和市場(chǎng)化項(xiàng)目。全國公益性項(xiàng)目主要包括國道主干線、邊境公路線、國防公路線、民族團(tuán)結(jié)線(通往民族地區(qū)地州公路)和省際連接線。地區(qū)公益性項(xiàng)目包括區(qū)內(nèi)國道、省道和鄉(xiāng)村公路建設(shè)。市場(chǎng)化項(xiàng)目主要包括與普通公路平行競(jìng)爭的收費(fèi)公路、通往旅游景點(diǎn)的收費(fèi)公路等可自負(fù)盈虧或在政府補(bǔ)貼下基本達(dá)到收支平衡的公路。全國公益性項(xiàng)目由中央財(cái)政和地方財(cái)政投資建設(shè)，以中央財(cái)政投入為主;地區(qū)公益性項(xiàng)目由地方財(cái)政投資建設(shè)，必要時(shí)由中央財(cái)政提供一定補(bǔ)貼;市場(chǎng)化項(xiàng)目中央財(cái)政一般不提供財(cái)政資金或補(bǔ)貼，或完全按照市場(chǎng)化方式進(jìn)行融資建設(shè)，并進(jìn)行收費(fèi)經(jīng)營;或由地方財(cái)政提供適當(dāng)補(bǔ)貼，促使其達(dá)到可市場(chǎng)化的臨界點(diǎn)，進(jìn)行市場(chǎng)化經(jīng)營。

　　2.切實(shí)加大各級(jí)財(cái)政對(duì)高等級(jí)公路的“基本等級(jí)”資金投入。對(duì)高等級(jí)公路無論是一級(jí)還是高速公路建設(shè)，中央只提供按照基本等級(jí)即一級(jí)公路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)核定的“基本等級(jí)投資”而不是全部建設(shè)投資的一定比例的資金，地方財(cái)政可以根據(jù)需要與可能決定道路的等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、并提供配套性投資和升級(jí)投資。根據(jù)東、中、西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異，中央分別提供相當(dāng)基本等級(jí)投資的50%、60%和70%的財(cái)政性資金作為“基本等級(jí)投資”。為此，中央財(cái)政應(yīng)在國債資金投資、中央財(cái)政性建設(shè)資金、政策性貸款、車輛購置附加費(fèi)專項(xiàng)資金等方面，加大對(duì)全國公益性項(xiàng)目的中央財(cái)政投資和地區(qū)公益性項(xiàng)目的中央財(cái)政補(bǔ)貼?！笆濉焙笃诘健笆晃濉逼陂g，全國公益性項(xiàng)目的中央財(cái)政投資的平均比例應(yīng)該從“九五”后期的15%逐步提高到“基本等級(jí)”投資的40%-60%，地區(qū)公益性項(xiàng)目的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付提高到“基本等級(jí)”投資的15%-25%。各級(jí)地方政府要進(jìn)一步加大對(duì)于地方公益性道路建設(shè)的資本金投入。

　　3.繼續(xù)規(guī)范利用國內(nèi)外銀行貸款建設(shè)高等級(jí)公路。由于地方財(cái)力相對(duì)有限，中央財(cái)政投入短期內(nèi)難以有比較大的改變，因此，高等級(jí)公路建設(shè)仍然需要國內(nèi)外銀行貸款發(fā)揮一定甚至比較大的作用。為了改善高等級(jí)公路融資結(jié)構(gòu)，控制債務(wù)規(guī)模，防范銀行金融風(fēng)險(xiǎn)，必須探索利用國內(nèi)外銀行貸款加快高等級(jí)公路建設(shè)的規(guī)范化途徑。可以考慮通過延長貸款期限、發(fā)展銀團(tuán)貸款等方式優(yōu)化貸款結(jié)構(gòu)，規(guī)避債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，保證高等級(jí)公路健康、穩(wěn)定、規(guī)范發(fā)展。

　　4.積極探索發(fā)行公路建設(shè)債券。由于債券融資具有規(guī)模大、期限長、成本低等特點(diǎn)，因此，發(fā)展債券是國外道路建設(shè)的重要融資手段。“十一五”時(shí)期將是我國債券市場(chǎng)大發(fā)展的時(shí)期，對(duì)高等級(jí)公路探索債券融資十分有利。為了拓寬和完善公路投融資方式，應(yīng)該允許高等級(jí)公路建設(shè)投資公司發(fā)行公路建設(shè)債券。

　　(三)切實(shí)解決西部高等級(jí)公路建設(shè)的融資困難。

　　我國西部地區(qū)國土遼闊，自然條件比較差，大部分地區(qū)被沙漠、高原、戈壁所覆蓋，運(yùn)輸距離長、線路建設(shè)條件差，鐵路和航空發(fā)展受到自然條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的嚴(yán)重制約，對(duì)于公路交通的客觀需求和依賴程度比較高。但由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，基礎(chǔ)薄弱、起步晚等原因，西部地區(qū)公路建設(shè)發(fā)展比較慢，交通落后問題仍然比較突出。盡管近年來高等級(jí)公路建設(shè)有較大進(jìn)展，但各省區(qū)市之間、地區(qū)之間，特別是與中東部之間的聯(lián)系仍然很不方便，難以滿足對(duì)外聯(lián)系的需要，與東部地區(qū)的差距還在不斷拉大，既不適應(yīng)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全面建設(shè)小康社會(huì)的需要，也不適應(yīng)社會(huì)進(jìn)步、民族團(tuán)結(jié)和共同發(fā)展的需要，更不適應(yīng)邊疆穩(wěn)定和國家安全的需要。根據(jù)我國實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略部署的要求，有關(guān)方面確定的西部地區(qū)公路交通發(fā)展的戰(zhàn)略總體目標(biāo)是：用20年左右的時(shí)間，基本建成布局合理、功能完善的公路運(yùn)輸服務(wù)網(wǎng)絡(luò)――省會(huì)到地州市及區(qū)域?qū)ν馔ǖ栏删€公路建成高等級(jí)公路。地州市到縣的公路一般以三級(jí)公路為主，并達(dá)到高級(jí)、次高級(jí)路面。縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)以四級(jí)路為主，基本上實(shí)現(xiàn)路面硬化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)到行政村通機(jī)動(dòng)車，有條件的地方通等級(jí)公路。在提高路面質(zhì)量上下功夫，保證路面完好平整。建設(shè)、改造總里程約35萬公里，投資總規(guī)模約7000億～8300億元，其中高等級(jí)公路建設(shè)7400億元。根據(jù)我國東部地區(qū)高等級(jí)公路網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)基本形成的實(shí)際情況，“十五”后期和“十一五”期間，國家應(yīng)該將高等級(jí)公路建設(shè)及中央對(duì)公路投資的重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)移到中西部地區(qū)尤其是西部地區(qū)來，切實(shí)加大中央財(cái)政對(duì)于西部地區(qū)公路建設(shè)的投資、探索東部地區(qū)對(duì)西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，同時(shí)，給予西部地區(qū)一定的特殊政策，支持通過收費(fèi)經(jīng)營、銀行貸款、發(fā)行債券等多種方式籌措公路建設(shè)資金。

　　1.應(yīng)切實(shí)加大中央財(cái)政對(duì)西部地區(qū)公路建設(shè)包括高等級(jí)公路的資金投入。西部地區(qū)國道主干線、邊境公路線、國防公路線、民族團(tuán)結(jié)線和省際連接線里程長、投資大、欠賬多，國家應(yīng)在國債資金投資、中央財(cái)政性建設(shè)資金、政策性貸款、車輛購置附加費(fèi)專項(xiàng)資金等方面，加大對(duì)西部地區(qū)的傾斜力度，增加對(duì)于西部地區(qū)全國公益性項(xiàng)目的中央財(cái)政投資和地區(qū)公益性項(xiàng)目的中央財(cái)政補(bǔ)貼。“十五”后期到“十一五”期間，西部地區(qū)全國公益性項(xiàng)目的中央財(cái)政投資的平均比例應(yīng)該從“九五”后期的15%逐步提高到“基本等級(jí)”投資的70%。地區(qū)公益性項(xiàng)目的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付提高到“基本等級(jí)”投資的25%。

　　2.建議發(fā)行西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)國債。目前，中央財(cái)政對(duì)西部地區(qū)公路建設(shè)比例偏低且不穩(wěn)定，積極財(cái)政政策逐步淡出后，如何保證中央財(cái)政對(duì)西部地區(qū)公路建設(shè)的現(xiàn)有投資水平仍然是一個(gè)重要問題。為了解決積極財(cái)政政策淡出后，中央對(duì)于西部公路建設(shè)的投資領(lǐng)域，建議發(fā)行以道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主的西部開發(fā)專項(xiàng)國債。

　　3.允許西部地區(qū)繼續(xù)適度發(fā)展二級(jí)收費(fèi)公路。目前收費(fèi)公路中問題比較多、反響比較大的主要是在原有道路基礎(chǔ)上改造的二級(jí)收費(fèi)公路。根據(jù)目前各方面的意見和我國收費(fèi)公路發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，取消二級(jí)收費(fèi)公路已經(jīng)是大勢(shì)所趨。但考慮到西部地區(qū)的特殊情況，在一定時(shí)期內(nèi)西部地區(qū)仍可適度發(fā)展二級(jí)收費(fèi)公路，政府應(yīng)對(duì)收費(fèi)公路提供政策和資金支持。應(yīng)該繼續(xù)允許西部地區(qū)以特許經(jīng)營等方式發(fā)展二級(jí)收費(fèi)公路，中央政府給予一定的政策和資金支持。

　　4.對(duì)西部地區(qū)高等級(jí)公路建設(shè)用地實(shí)行優(yōu)惠政策。(1)執(zhí)行國家對(duì)鐵路、民航建設(shè)用地的規(guī)定，免交占地稅;(2)公路建設(shè)使用荒山、荒溝、荒丘、荒灘地免征土地補(bǔ)償費(fèi)等。

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