行政監(jiān)督是招標(biāo)投標(biāo)法律制度的重要內(nèi)容，隨著招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)的發(fā)展，業(yè)界對如何加強和改進行政監(jiān)督的呼聲越來越大，招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督的法治化道路已成為必然選擇。經(jīng)過十余年的建設(shè)，內(nèi)地招標(biāo)投標(biāo)法治框架基本形成，目前的重要任務(wù)是反思已形成的各種制度并進行適當(dāng)調(diào)整，而反思的最好方式是尋找一個參照物。本文選擇具有共同文化淵源但處于不同法域的中國臺灣作為參照物進行比較分析，以期給內(nèi)地招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督制度的完善提供某種啟示。

　　一、招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督體制

　　所謂體制，從管理學(xué)的角度來看，是指國家機關(guān)、企事業(yè)單位的機構(gòu)設(shè)置和管理權(quán)限劃分及其相應(yīng)關(guān)系的制度，是有關(guān)組織形式的制度，限于上下之間有層級關(guān)系的國家機關(guān)、企事業(yè)單位的關(guān)系。招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督體制是指招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督權(quán)限的劃分及擁有招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督權(quán)限的機關(guān)之間的相互關(guān)系。

　　在《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》(以下簡稱《條例》)頒布之前，內(nèi)地招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督體制主要是依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》和《國務(wù)院辦公廳印發(fā)國務(wù)院有關(guān)部門實施招標(biāo)投標(biāo)活動行政監(jiān)督的職責(zé)分工意見的通知》(國辦發(fā)[2000]34號)(以下簡稱34號文)建立?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第七條第三款規(guī)定，對招標(biāo)投標(biāo)活動的行政監(jiān)督及有關(guān)部門的具體職權(quán)劃分，由國務(wù)院規(guī)定。34號文是依授權(quán)制定的法律文件，該文件規(guī)定國家發(fā)展改革部門為全國招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)部門，各部委按職責(zé)分工對其部門的招標(biāo)投標(biāo)活動實施行政監(jiān)督。這種職權(quán)分工模式就是我們通常所說的分行業(yè)監(jiān)督。2012年2月1日起施行的《條例》基本上繼承34號文精神，并作部分調(diào)整。在國家層面，保留了國家發(fā)展改革委對全國招標(biāo)投標(biāo)工作的指導(dǎo)協(xié)調(diào)和分行業(yè)監(jiān)督的模式。對地方政府的監(jiān)督體制有所變通，即，原則上實行分行業(yè)監(jiān)督，同時允許地方政府在行政監(jiān)督體制上有所變通?！稐l例》第四條第二款中規(guī)定，縣級以上地方人民政府對其所屬部門有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)活動的監(jiān)督職責(zé)分工另有規(guī)定的，從其規(guī)定。另外，《條例》將財政部門的監(jiān)督職責(zé)和監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察職責(zé)以行政法規(guī)的形式確定下來。

　　中國臺灣招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門有“行政院采購暨公共工程委員會”、辦理采購機關(guān)的直屬上級機關(guān)、主(會)計和政風(fēng)部門、采購稽核小組、采購及采購申訴審議委員會?！靶姓翰少忯吖补こ涛瘑T會”主要負責(zé)綜合性事務(wù)，包括政策法律的制定、標(biāo)準(zhǔn)采購合同的審定、信息的管理、政府采購專業(yè)人員的訓(xùn)練、采購申訴處理、采購進度查核及各采購機關(guān)的協(xié)調(diào)。采購機關(guān)的直屬上級機關(guān)負責(zé)采購的具體監(jiān)辦，“機關(guān)辦理查核金額以上采購之開標(biāo)、比價、議價、決標(biāo)及驗收時，應(yīng)于規(guī)定期限內(nèi)，檢送相關(guān)文件報請上級機關(guān)派員監(jiān)辦;上級機關(guān)得視事實需要訂定授權(quán)條件，由機關(guān)自行辦理。機關(guān)辦理未達查核金額之采購，其決標(biāo)金額達查核金額者，或契約變更后其金額達查核金額者，機關(guān)應(yīng)補具相關(guān)文件送上級機關(guān)備查”(中國臺灣《政府采購法》第12條)。采購機關(guān)主(會)計和政風(fēng)部門會同采購機關(guān)直屬上級機關(guān)具體辦理招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督，“機關(guān)辦理公告金額以上采購之開標(biāo)、比價、議價、決標(biāo)及驗收，除有特殊情形者外，應(yīng)由其主(會)計及有關(guān)單位會同監(jiān)辦”(中國臺灣《政府采購法》第13條)。采購稽核小組是各級政府設(shè)立負責(zé)稽核監(jiān)督采購事務(wù)的機構(gòu)。采購申訴審議委員會是為處理采購申訴事項的專門機構(gòu)，由“采購暨公共工程委員會”和直轄市、縣(市)政府分別設(shè)立，“主管機關(guān)及直轄市、縣(市)政府為處理中央及地方機關(guān)采購之廠商申訴及機關(guān)與廠商間之履約爭議調(diào)解，分別設(shè)采購申訴審議委員會”(中國臺灣《政府采購法》第86條)。

　　海峽兩岸招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督體制中都設(shè)立一個綜合性的管理機關(guān)，內(nèi)地為國務(wù)院發(fā)展改革部門，中國臺灣為“采購暨公共工程委員會”，只是兩個機關(guān)的具體職責(zé)有所區(qū)別。對招標(biāo)投標(biāo)活動實施具體監(jiān)督的機關(guān)兩地各不相同，內(nèi)地是政府各分管部門，中國臺灣是辦理采購機關(guān)的直屬上級機關(guān)、其主(會)計和政風(fēng)部門共同負責(zé)。中國臺灣設(shè)置專門處理招標(biāo)投標(biāo)申訴的機關(guān)，內(nèi)地的投訴處理機關(guān)是各監(jiān)督部門。中國臺灣各級政府還設(shè)置專門稽核機關(guān)對采購活動進行監(jiān)督，“中央及直轄市、縣(市)政府應(yīng)成立采購稽核小組，稽核監(jiān)督采購事宜”。

　　二、招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督內(nèi)容與方式

　　行政監(jiān)督的構(gòu)成要素包括監(jiān)督主體、內(nèi)容和方式三個方面，行政監(jiān)督體制解決的是行政監(jiān)督主體問題，行政監(jiān)督內(nèi)容是關(guān)于監(jiān)督的對象問題，即監(jiān)督部門對招標(biāo)投標(biāo)活動哪些參與主體和哪些活動事項實施監(jiān)督。招標(biāo)投標(biāo)的行政監(jiān)督在性質(zhì)上應(yīng)該屬于廣義的行政行為。從行政法的角度來說，體制是關(guān)于行政主體，監(jiān)督內(nèi)容和方式是關(guān)于行政職權(quán)范圍的范疇，三者共同構(gòu)成招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督法律制度的重要內(nèi)容。

　　(一)海峽兩岸招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督的內(nèi)容

　　無論是《招標(biāo)投標(biāo)法》還是中國臺灣的《政府采購法》，都是集實體法與程序法于一體，招標(biāo)投標(biāo)活動不僅涉及實體也涉及程序，并且公開、公平的交易程序是招標(biāo)投標(biāo)活動內(nèi)在要求。作為監(jiān)管部門，是應(yīng)該關(guān)注實體公正還是程序公正，抑或二者兼具?海峽兩岸在立法上對此有不同體現(xiàn)?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第七條第二款規(guī)定，有關(guān)行政監(jiān)督部門依法對招標(biāo)投標(biāo)活動實施監(jiān)督，依法查處招標(biāo)投標(biāo)活動中的違法行為。此條款含義是，招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督對象既包括招標(biāo)投標(biāo)實體也包括程序，并無輕重之分?！稐l例》亦繼承了此規(guī)定。中國臺灣的立法與此不同，將監(jiān)督的重點放到程序上。其《機關(guān)主會計及有關(guān)單位會同監(jiān)辦采購辦法》第四條規(guī)定，監(jiān)辦人員會同監(jiān)辦采購，應(yīng)實地監(jiān)視或書面審核機關(guān)辦理開標(biāo)、比價、議價、決標(biāo)及驗收是否符合本法規(guī)定之程序。但監(jiān)辦人員采用書面審核監(jiān)辦，應(yīng)經(jīng)機關(guān)首長或其授權(quán)人員核準(zhǔn)。前項會同監(jiān)辦，不包括涉及廠商資格、規(guī)格、商業(yè)條款、底價訂定、決標(biāo)條件及驗收方法等采購之實質(zhì)或技術(shù)事項之審查。但監(jiān)辦人員發(fā)現(xiàn)該等事項有違反法令情形，仍得提出意見。此規(guī)定明確了中國臺灣監(jiān)督部門的行政監(jiān)督內(nèi)容僅限于程序方面的合法性，不涉及實體問題。

　　(二)海峽兩岸招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督的期限范圍

　　內(nèi)地在立法體例上實行《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購法》并行，且《招標(biāo)投標(biāo)法》的適用范圍是中華人民共和共境內(nèi)進行的招標(biāo)投標(biāo)活動，行政監(jiān)督的范圍是整個招標(biāo)投標(biāo)過程和合同的簽署?！稐l例》第七條要求招標(biāo)人將招標(biāo)范圍、招標(biāo)方式、招標(biāo)組織形式報項目審批、核準(zhǔn)部門審批、核準(zhǔn)。實際上是將監(jiān)督工作延伸至招標(biāo)的前期準(zhǔn)備階段。中國臺灣《政府采購法》不僅對招標(biāo)投標(biāo)過程實施嚴(yán)格的行政監(jiān)督，而且將監(jiān)督延伸至中標(biāo)后的履約和驗收，其第四章履約管理和第五章驗收共11個條文對其進行了較為詳盡的規(guī)范。中國臺灣《政府采購法》第一百一十一條規(guī)定，機關(guān)辦理巨額采購，應(yīng)于試用期間內(nèi)，逐年向主管機關(guān)提報使用情形及其效益分析。主管機關(guān)并派員查核之，甚至將重大項目的招標(biāo)監(jiān)督延伸至項目使用期間。

　　(三)海峽兩岸招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督的方式

　　從行政法角度來說，招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督的方式有行政立法、行政檢查、行政審批、行政裁決、行政處罰等。行政立法是一種抽象行政行為，是兩岸監(jiān)督部門都使用的監(jiān)督方式，內(nèi)地主要由國務(wù)院發(fā)展改革部門負責(zé)有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)政策法規(guī)的制定，中國臺灣主要由“行政院暨公共工程委員會”負責(zé)。行政檢查和行政審批也是兩岸通用的監(jiān)督方式，內(nèi)地行政審批的監(jiān)督方式使用較多，例如《招標(biāo)投標(biāo)法》要求國家重點項目和地方重點項目邀請招標(biāo)要經(jīng)國務(wù)院發(fā)展改革部門或省級人民政府批準(zhǔn);依法必須進行招標(biāo)的項目，招標(biāo)人自行招標(biāo)應(yīng)向行政監(jiān)督部門備案;從事工程建設(shè)項目招標(biāo)代理業(yè)務(wù)的招標(biāo)代理機構(gòu)資質(zhì)由國務(wù)院建設(shè)行政主管部門認定等;《條例》規(guī)定，依法必須進行招標(biāo)的項目，其招標(biāo)范圍、招標(biāo)方式和招標(biāo)組織形式應(yīng)當(dāng)由項目審批、核準(zhǔn)部門審批、核準(zhǔn)，國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進行招標(biāo)的項目在特定條件需邀請招標(biāo)時，應(yīng)由相關(guān)行政監(jiān)督部門批準(zhǔn)。實際工作中，存在各種行政審批或類似行政審批監(jiān)督方式。中國臺灣《政府采購法》也規(guī)定了四種需要上級機關(guān)核準(zhǔn)的情形：第一種情況是，決標(biāo)或簽約后發(fā)現(xiàn)中標(biāo)廠商有違反法令影響公正的行為，但宣布中標(biāo)無效或解除合同又違反公共利益的，經(jīng)上級機關(guān)核準(zhǔn)可以繼續(xù)執(zhí)行合同;第二種情況是，投標(biāo)報價都高于底價時，經(jīng)過投標(biāo)廠商三次減價后仍超過底價，因緊急情況需要繼續(xù)評標(biāo)的，需經(jīng)原底價核定人或(超過一定金額)上級機關(guān)核準(zhǔn);第三種情況是，最低價評標(biāo)轉(zhuǎn)為協(xié)商措施需報上級機關(guān)核準(zhǔn);第四種情況是，采用最有利標(biāo)評標(biāo)的需先報上級機關(guān)核準(zhǔn)。海峽兩岸都使用行政裁決方式監(jiān)督招標(biāo)投標(biāo)活動，但兩者區(qū)別在于，內(nèi)地對爭議的裁決屬于純粹的行政行為，而中國臺灣“采購申訴審議委員會”對爭議的裁決結(jié)果具有司法裁判的性質(zhì)。行政處罰是內(nèi)地常用的監(jiān)督方式，《招標(biāo)投標(biāo)法》和《條例》規(guī)定了大量的行政處罰措施，大量行政處罰的執(zhí)法主體是行政監(jiān)督部門。中國臺灣《政府采購法》沒有授權(quán)監(jiān)督部門行使行政處罰權(quán)力。

　　三、幾點啟示

　　目前，從不同國家和地區(qū)通行的做法來看，招標(biāo)投標(biāo)活動的規(guī)范主要是集中在涉及公共資金和公共利益項目的招標(biāo)投標(biāo)，加強對招標(biāo)投標(biāo)活動的行政監(jiān)督是政府的重要職責(zé)。我國內(nèi)地招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督制度經(jīng)過十余年的建設(shè)日益成熟，但仍有待進一步完善。通過海峽兩岸制度分析比較，在以下幾個方面給我們啟示：

　　(一)一元化立法體例是解決有效監(jiān)督的基礎(chǔ)

　　招標(biāo)投標(biāo)和政府采購分立的二元立法體例從源頭上造成了監(jiān)督的困境，兩部法律雖然企圖通過立法技術(shù)融合他們之間的分裂，但事實上根本無法消除二者的斷裂。招標(biāo)只是政府采購的一種方式，將招標(biāo)投標(biāo)和政府采購分別立法，且采用截然不同的兩種監(jiān)督制度，將原本渾然一體的采購過程分離出招標(biāo)投標(biāo)過程，結(jié)果只會導(dǎo)致對招標(biāo)投標(biāo)的行政監(jiān)督與其他環(huán)節(jié)的監(jiān)督脫節(jié)，嚴(yán)重削弱招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督的效果。應(yīng)當(dāng)將招標(biāo)投標(biāo)納入到整個政府采購過程中，作為其中的一個環(huán)節(jié)，采用一元化的立法體例，才能從源頭上為解決有效監(jiān)督提供法律基礎(chǔ)。

　　(二)科學(xué)設(shè)計監(jiān)督體制是實施有效監(jiān)督的前提

　　目前內(nèi)地的分行業(yè)監(jiān)管體制導(dǎo)致了同體監(jiān)督、部門利益、職責(zé)交叉重疊和規(guī)范不統(tǒng)一等弊端，這些弊端可能會制約政府對招標(biāo)投標(biāo)的行政監(jiān)督。近年來，業(yè)界一直在探討監(jiān)督體制突破的路徑問題。應(yīng)從三個層面進行監(jiān)督體制設(shè)計：第一，在國家層面設(shè)置負責(zé)全國招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督的主管部門，主要負責(zé)政策法規(guī)的制定和監(jiān)督協(xié)調(diào);第二，是由項目采購主管部門的上級機關(guān)和相應(yīng)廉政部門會同負責(zé)具體的監(jiān)督職責(zé);第三，在縣級以上各級政府設(shè)置稽核機構(gòu)，負責(zé)稽核采購事宜。

　　(三)合理規(guī)范監(jiān)督范圍是實施有效監(jiān)督的保障

　　招標(biāo)投標(biāo)和政府采購分立的立法體例決定了內(nèi)地對招標(biāo)投標(biāo)的行政監(jiān)督被限定在招標(biāo)過程，而作為政府采購方式的招標(biāo)投標(biāo)后續(xù)環(huán)節(jié)實質(zhì)上更需要行政監(jiān)督的介入，并且各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督要有機銜接。中國臺灣《政府采購法》將招標(biāo)投標(biāo)作為政府采購的一個環(huán)節(jié)，行政監(jiān)督貫穿采購工作始終，特別是對重大項目，行政監(jiān)督工作已延伸到招標(biāo)項目的使用期限。

　　查看更多：招標(biāo)師課程 招標(biāo)師課程輔導(dǎo)報名 在職碩士課程

　　編輯推薦：

　　2013年招標(biāo)師考試VIP套餐，不過免費重學(xué)

　　2013年招標(biāo)師考試精品VIP套餐，終身免費重學(xué)

　　2013年招標(biāo)師考試報名時間匯總

　　2013年招標(biāo)師考試復(fù)習(xí)資料匯總

　　2013年招標(biāo)師考試模擬試題匯總