受體制等諸多因素的影響和限制，我國(guó)現(xiàn)階段政府投資比較有限，不得不過(guò)分依賴(lài)收費(fèi)公路方式發(fā)展高等級(jí)公路，已有高等級(jí)公路中，所有高速公路、絕大部分的一級(jí)公路和將近一半的二級(jí)公路均為收費(fèi)公路。無(wú)論是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)適合發(fā)展收費(fèi)公路的東部地區(qū)，還是經(jīng)濟(jì)比較落后、不適合發(fā)展收費(fèi)公路的西部地區(qū)，由于政府財(cái)政投資的有限和其他融資方式的困難，高等級(jí)公路建設(shè)中無(wú)一不采用收費(fèi)公路方式。由于收費(fèi)公路的資金來(lái)源基本是比較單一的少量政府投資加大量銀行貸款，收費(fèi)公路模式過(guò)于廣泛的運(yùn)用，一方面形成了一定規(guī)模的長(zhǎng)期債務(wù)負(fù)擔(dān)甚至不良債務(wù)和銀行的金融風(fēng)險(xiǎn)，另一方面也降低了高等級(jí)公路的使用效率，使其應(yīng)有的作用難以充分發(fā)揮。從我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)際來(lái)看，受各級(jí)政府財(cái)政狀況和投融資體制限制，收費(fèi)公路仍然不得不作為高等級(jí)公路建設(shè)的主要模式，為了克服收費(fèi)公路目前存在的問(wèn)題，最大限度地降低債務(wù)負(fù)擔(dān)、防范和降低不良債務(wù)和銀行金融風(fēng)險(xiǎn)，提高高等級(jí)公路的使用效率，必須在進(jìn)一步規(guī)范現(xiàn)有高等級(jí)公路收費(fèi)制度的同時(shí)，有效解決高等級(jí)公路的融資問(wèn)題，降低對(duì)銀行債務(wù)融資的依賴(lài)，優(yōu)化高等級(jí)公路融資結(jié)構(gòu)。對(duì)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、適合發(fā)展收費(fèi)公路的東部和部分中部地區(qū)，為了減少對(duì)中央投資的需求并為中西部地區(qū)提供一定的轉(zhuǎn)移支付，要繼續(xù)發(fā)展一級(jí)以上的高等級(jí)收費(fèi)公路，關(guān)鍵是要進(jìn)一步規(guī)范收費(fèi)制度――確立合理的收費(fèi)水平、降低公路運(yùn)營(yíng)成本和使用者成本、提高公路使用效率;對(duì)于經(jīng)濟(jì)比較落后、不太適宜大規(guī)模發(fā)展收費(fèi)公路的西部和部分中部地區(qū)，發(fā)展收費(fèi)公路可以解決部分資金來(lái)源，因此，可以適當(dāng)發(fā)展部分收費(fèi)公路、按照部分要素成本核定最高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，要切實(shí)加大中央財(cái)政的投入、探索發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，形成規(guī)范有序的多元化公路建設(shè)投資格局。

　　改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是1985年“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策出臺(tái)以后，以收費(fèi)公路為主的我國(guó)高等級(jí)公路迅速發(fā)展，在數(shù)量上和質(zhì)量上都實(shí)現(xiàn)了重大突破，高速公路實(shí)現(xiàn)了從無(wú)到有“零”的突破，躍居世界第二位，收費(fèi)公路總里程為世界第一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1985年至2000年，依托公路收費(fèi)政策，我國(guó)共籌集公路建設(shè)資金6700億元，占同期公路建設(shè)總投資的60%。截至2001年底，我國(guó)共建成高速公路1.9萬(wàn)公里;一級(jí)公路2.5萬(wàn)公里;二級(jí)公路里程18萬(wàn)公里。所有已建成的高速公路、80%的一級(jí)公路和44%的二級(jí)公路是依靠“收費(fèi)公路”方式建設(shè)的。目前全國(guó)收費(fèi)公路總里程接近10萬(wàn)公里，占全世界14萬(wàn)公里收費(fèi)公路總里程的71%。其中二級(jí)收費(fèi)公路為6.8萬(wàn)公里，占全部收費(fèi)公路總里程的71%;高速公路、一級(jí)收費(fèi)公路為2.34萬(wàn)公里，占全部收費(fèi)公路總里程的25%，少量的三、四級(jí)收費(fèi)公路約占4%。二級(jí)路占收費(fèi)公路的絕大部分，是全世界收費(fèi)公路發(fā)展中絕無(wú)僅有的。隨著收費(fèi)公路在東部地區(qū)的普遍發(fā)展和在西部地區(qū)的逐步推廣，過(guò)度依賴(lài)收費(fèi)公路方式發(fā)展高等級(jí)公路模式的弊端日漸突出，迫切需要對(duì)現(xiàn)行的收費(fèi)公路制度進(jìn)行全面的反思，探索提高收費(fèi)公路運(yùn)營(yíng)效率、拓寬高等級(jí)公路資金渠道、特別是合理解決西部地區(qū)高等級(jí)公路建設(shè)融資的思路。

　　一、 目前我國(guó)高等級(jí)公路收費(fèi)與融資存在的問(wèn)題

　　“貸款修路、收費(fèi)還貸”的收費(fèi)公路發(fā)展初期，主要是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、承受能力較強(qiáng)的東南沿海地區(qū)修建封閉式的高等級(jí)收費(fèi)公路，對(duì)提高車(chē)輛通行效率，改善交通堵塞狀況發(fā)揮了積極的作用，社會(huì)各界對(duì)收費(fèi)公路的反映總體上是正面和肯定的。但隨著收費(fèi)公路數(shù)量的不斷增加和收費(fèi)公路模式的進(jìn)一步推廣，其問(wèn)題和弊端逐漸顯露出來(lái)。一方面由于收費(fèi)站點(diǎn)設(shè)置過(guò)多過(guò)密、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏高，加上一些地方或?qū)υ鹊拈_(kāi)放式二級(jí)公路實(shí)行封閉收費(fèi)，或先收費(fèi)后修路，或?qū)⒓扔忻赓M(fèi)公路轉(zhuǎn)讓實(shí)行收費(fèi)，致使社會(huì)各界對(duì)收費(fèi)公路政策的非議和反應(yīng)越來(lái)越強(qiáng)烈。另一方面由于建設(shè)前后交通流量測(cè)算的差異，以致按照現(xiàn)行收費(fèi)狀況來(lái)測(cè)算，不少收費(fèi)公路的財(cái)務(wù)狀況不容樂(lè)觀，有些潛伏著比較嚴(yán)重的銀行金融風(fēng)險(xiǎn)和地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)隱患，甚至有可能重蹈歐洲和東南亞國(guó)家收費(fèi)公路發(fā)展中出現(xiàn)巨額債務(wù)負(fù)擔(dān)的覆轍。

　　(一)費(fèi)公路發(fā)展中存在的主要問(wèn)題。

　　1.收費(fèi)站點(diǎn)設(shè)置不合理、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏高、收費(fèi)期過(guò)短，加大了使用者負(fù)擔(dān)、降低了道路使用效率。(1)收費(fèi)站點(diǎn)過(guò)多、設(shè)置間隔過(guò)密。全國(guó)共有高等級(jí)公路收費(fèi)站點(diǎn)3299個(gè)，其中高速公路收費(fèi)站占16%，一級(jí)公路收費(fèi)站占15%，二級(jí)公路收費(fèi)站占51%，橋梁(隧道)和其他公路收費(fèi)站占17%?；久扛?0公里左右甚至更短就得停車(chē)交費(fèi)，使本該暢通的公路被一段段割開(kāi)，不僅影響了車(chē)輛的快速行駛，而且增加了使用者負(fù)擔(dān)，降低了路網(wǎng)使用效益，成了影響公路運(yùn)輸發(fā)展的極大障礙。(2)收費(fèi)期限偏短、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏高。大部分收費(fèi)站點(diǎn)期限核定在6～10年之間，明顯短于30年的國(guó)際一般水平。由于收費(fèi)期限偏短，普遍存在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏高問(wèn)題，加大了使用者的負(fù)擔(dān)，也造成了事實(shí)上低收入的當(dāng)前使用者對(duì)較高收入的今后使用者的跨代補(bǔ)貼，在一些地區(qū)還存在道路間的轉(zhuǎn)移支付。(3)二級(jí)公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范、隨意性比較大。缺乏統(tǒng)一的定價(jià)方法和明確統(tǒng)一的批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)尤其是二級(jí)公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一，帶有較大隨意性，不僅引發(fā)了收費(fèi)站和使用者的矛盾，而且大大提高了公路運(yùn)輸成本。

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