2.收費(fèi)公路運(yùn)營成本高、債務(wù)負(fù)擔(dān)重，潛伏著一定的財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)。(1)運(yùn)營成本居高不下、稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重。目前全國3000多個(gè)高等級(jí)公路收費(fèi)站點(diǎn)共有收費(fèi)人員大約16萬左右，每年管理成本超過70億元，非生產(chǎn)性開支占據(jù)較大比重，有些路段入不敷出，甚至存在收費(fèi)養(yǎng)人現(xiàn)象。與此同時(shí)，收費(fèi)公路建設(shè)和經(jīng)營的各種稅費(fèi)多達(dá)128種，稅費(fèi)占公路造價(jià)70%以上的收費(fèi)公路項(xiàng)目比較普遍。(2)利息成本較高，債務(wù)負(fù)擔(dān)較重。高等級(jí)公路技術(shù)和質(zhì)量要求高，投資大，現(xiàn)有多數(shù)收費(fèi)公路是在利率處于歷史最高水平的20世紀(jì)90年代依靠貸款建成的，利息負(fù)擔(dān)十分沉重。截至2002年底，收費(fèi)公路貸款余額約5900億元，貸款利息約500億元，而同期收費(fèi)額僅400多億元，不足以支付貸款利息。隨著收費(fèi)公路規(guī)模的不斷擴(kuò)大和還貸期限的逐漸到來，還貸壓力將越來越大。(3)公路“收費(fèi)權(quán)”質(zhì)押貸款存在一定金融風(fēng)險(xiǎn)。由于收費(fèi)權(quán)是獲得銀行貸款的重要條件，而銀行貸款等構(gòu)成的地方自籌“資本金”則是項(xiàng)目批準(zhǔn)并獲得中央資金補(bǔ)貼的條件，因此，在一些建設(shè)高等級(jí)收費(fèi)公路條件不太成熟的地區(qū)，為了爭取中央投資而大量貸款，而為了獲得貸款又不得不引進(jìn)“貸款修路、收費(fèi)還貸”方式。在此背景下，公路收費(fèi)權(quán)成為地方關(guān)心的焦點(diǎn)，而貸款償還并沒有被認(rèn)真對(duì)待。由于車流量偏小，按時(shí)還貸可能性非常小，因此，一些收費(fèi)公路從開始建設(shè)就潛伏著形成銀行不良債權(quán)的危險(xiǎn)，極有可能導(dǎo)致新的金融風(fēng)險(xiǎn)，并增加地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。

　　3.發(fā)展和管理的不規(guī)范限制了收費(fèi)公路的全面發(fā)展，對(duì)人員流動(dòng)、物資流通和汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成了一定的不利影響，也影響了收費(fèi)公路自身的聲譽(yù)。(1)經(jīng)營性收費(fèi)公路效益差、發(fā)展慢。我國經(jīng)營性收費(fèi)公路大約占30%，普遍效益較差，經(jīng)營性收費(fèi)公路還貸比例僅為44.5%，低于非經(jīng)營性收費(fèi)公路25個(gè)百分點(diǎn)。一些地方政府片面強(qiáng)調(diào)應(yīng)多搞“政府還貸收費(fèi)公路”，少搞或不搞“經(jīng)營性收費(fèi)公路”，使得社會(huì)資金進(jìn)入高等級(jí)公路建設(shè)的渠道不暢，不利于公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展。(2)部分收費(fèi)公路的設(shè)立人為增加了負(fù)擔(dān)、降低了效率。部分地區(qū)把原來的一般公路改為收費(fèi)公路、有的地方違背國家有關(guān)規(guī)定，出現(xiàn)了邊修建邊收費(fèi)的情況，個(gè)別地方甚至在修建收費(fèi)公路后，人為地將平行免費(fèi)公路毀損，強(qiáng)制車輛走收費(fèi)公路，以增加收費(fèi)公路收入。這不僅降低了道路通行效率，而且破壞了公共資源，加重了社會(huì)負(fù)擔(dān)，損害了公眾福利，也影響了收費(fèi)公路的聲譽(yù)。(3)收費(fèi)公路規(guī)模過大對(duì)汽車和公路運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成了一定的不利影響。1998-2000年，我國平均每臺(tái)機(jī)動(dòng)車負(fù)擔(dān)過橋過路費(fèi)2500元，約占汽車變動(dòng)使用成本的20%―25%，在一定程度上抑制了轎車普及率的提高，也降低了公路運(yùn)輸在整個(gè)綜合運(yùn)輸體系中的競爭力。

　　(二)高等級(jí)公路建設(shè)融資中存在的主要問題

　　1.中央財(cái)政性資金投入有限，分配方式有違公共投資的公正原則。公路屬公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，具有建設(shè)周期長、投資大等特點(diǎn)，公路建設(shè)資金本應(yīng)主要來自國家財(cái)政投入。受投融資體制的制約和各級(jí)財(cái)政收入的限制，除國防公路、邊遠(yuǎn)公路和極少數(shù)貧窮地區(qū)的公路之外，各級(jí)財(cái)政對(duì)公路尤其是高等級(jí)公路的投入比較有限，近年來以增發(fā)國債為主的積極財(cái)政政策的實(shí)施，使這種狀況初步得以改變，但總體來看，仍然存在比較突出的問題：(1)中央財(cái)政性資金的使用過多考慮效率而忽視了公共投資的公平性原則。尤其是原來實(shí)行的按比例配套和目前實(shí)行的定向、定額補(bǔ)助方法，受地方投入的限制，實(shí)際上造成了中央資金向東部地區(qū)的過度傾斜。這種做法雖然有利于高等級(jí)公路數(shù)量的急劇擴(kuò)張，但違背了中央財(cái)政資金作為市場資金的引導(dǎo)者和補(bǔ)充者的市場經(jīng)濟(jì)中政府投資的一般規(guī)律和公平原則。(2)國債投資的持續(xù)性能不能保證?在積極財(cái)政政策的推動(dòng)下，國道主干線建設(shè)速度明顯加快。1998～2001年，國道主干線項(xiàng)目共完成投資3028億元，其中安排國債的國道主干線項(xiàng)目完成投資占80%。在積極財(cái)政政策逐步淡出后，如何保證中央財(cái)政對(duì)公路建設(shè)的投資比例是一個(gè)有待解決的問題。

　　2.市場化融資渠道單一、銀行貸款比例過高、高等級(jí)公路融資結(jié)構(gòu)不合理，還款壓力大，存在一定的債務(wù)負(fù)擔(dān)和銀行金融風(fēng)險(xiǎn)隱患。20世紀(jì)90年代以來，隨著基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域單一國家投資體制的逐步改變，公路建設(shè)雖然開始形成了以利潤為導(dǎo)向、以地方集資、貸款、發(fā)行債券、利用外資、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)等多種形式籌集建設(shè)資金的市場化投資建設(shè)與運(yùn)營機(jī)制，但受投融資體制改革滯后和資本市場發(fā)展不健全等因素的影響，民間資金參與高等級(jí)公路建設(shè)受到諸多限制，投資渠道不暢通，發(fā)行債券發(fā)展速度比較慢，公司融資等市場化融資方式仍然受到主客觀的種種限制，因此，市場化融資渠道單一、銀行貸款比例過高、高等級(jí)公路融資結(jié)構(gòu)不合理。銀行貸款實(shí)際上成為高等級(jí)公路建設(shè)的主要資金來源，依靠包括國債配套貸款和地方政府自籌資金及公路建設(shè)公司抵押貸款等在內(nèi)的各類貸款籌措的資金大體要占到高等級(jí)公路建設(shè)資金總額的50%以上。目前即是新一輪的公路建設(shè)投資高峰期，“九五”時(shí)期公路建設(shè)貸款目前已經(jīng)開始進(jìn)入償還期，貸款任務(wù)重、還款壓力大，個(gè)別地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了償還困難甚至不良債務(wù)。長此以往，國外20世紀(jì)70年代收費(fèi)公路建設(shè)中出現(xiàn)的債務(wù)危機(jī)有可能率先在中西部地區(qū)出現(xiàn)，增加地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)和銀行不良債權(quán)，這一苗頭需要引起有關(guān)方面的足夠重視。

　　3.西部地區(qū)高等級(jí)公路建設(shè)資金籌集中面臨更大的問題和潛在的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。(1)中央財(cái)政投資向西部地區(qū)比例偏低且不穩(wěn)定。西部地區(qū)屬經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，且多為老少邊窮地區(qū)，本應(yīng)是中央財(cái)政的重點(diǎn)支持地區(qū)，但現(xiàn)行按比例配套和定向、定額補(bǔ)助方法，實(shí)際上使得西部地區(qū)本來應(yīng)該得到的中央投入難以得到。近年來國債投資雖然加大了對(duì)西部基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，但仍不能適應(yīng)西部地區(qū)公路建設(shè)發(fā)展的需要，中央投資占西部公路建設(shè)投資的比例反而從“九五”前期的22%下降到了“九五”后期的12%。(2)區(qū)域經(jīng)濟(jì)落后、財(cái)力有限制約了對(duì)公路建設(shè)的投資，并誘發(fā)了高等級(jí)公路建設(shè)中的過度市場化。地方自籌是目前西部地區(qū)公路建設(shè)資金的首要來源，但由于西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱，財(cái)政收入有限，不僅極大地制約了地方財(cái)政對(duì)公路建設(shè)的投資，也致使公路建設(shè)過度市場化，不適合收費(fèi)經(jīng)營的項(xiàng)目發(fā)展成了收費(fèi)項(xiàng)目，并出現(xiàn)超越當(dāng)?shù)厥褂谜叱惺苣芰Φ氖召M(fèi)，不僅不利于道路利用和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也造成了一定的金融風(fēng)險(xiǎn)隱患。(3)需求不足、效益不高限制了西部高等級(jí)公路的收費(fèi)經(jīng)營與市場化運(yùn)作。西部地區(qū)由于地域廣闊、自然條件差、基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，致使公路建設(shè)成本高、投資大，交通量小、分布不均勻，公益性項(xiàng)目比例大，可收費(fèi)經(jīng)營項(xiàng)目數(shù)量少，投資收益低。西部地區(qū)交通量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國平均水平，但公路平均造價(jià)基本與中部持平，交通量不足東部的1/3，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也低于東部地區(qū)1/3―1/2，極大地影響了民間投資的積極性，收費(fèi)公路項(xiàng)目很難實(shí)現(xiàn)自我良性循環(huán)。(4)貸款比例高、還款壓力大可能影響西部地區(qū)公路建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)。銀行貸款在西部地區(qū)公路建設(shè)投資中的比例已經(jīng)從“九五”前期的20%上升到了“九五”后期的40%，成為西部地區(qū)公路建設(shè)的第一大資金來源，致使西部貸款修路的比例明顯高于全國平均水平。

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