二、國(guó)外收費(fèi)公路發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及其對(duì)我國(guó)的啟示

　　國(guó)外的收費(fèi)公路發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)曲折的過(guò)程。世界上最早發(fā)展收費(fèi)公路的國(guó)家是美國(guó)，到19世紀(jì)上半葉美國(guó)的私人收費(fèi)公路數(shù)量超過(guò)了公共道路。但從19世紀(jì)下半葉到20世紀(jì)上半葉，由于鐵路的發(fā)展使美國(guó)收費(fèi)公路的數(shù)量大為下降。1956年美國(guó)通過(guò)了聯(lián)邦高速公路法，建立了以燃油稅為州際高速公路建設(shè)融資的體制，并禁止用公共資金新建的公路收費(fèi)。歐洲的收費(fèi)公路在第二次世界大戰(zhàn)后重建過(guò)程中有較大的發(fā)展。法國(guó)在20世紀(jì)50年代末和60年代初時(shí)就開(kāi)始建設(shè)公共的收費(fèi)公路，在20世紀(jì)60年代后期和70年代初開(kāi)始通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)引入私人收費(fèi)公路。但只有1/4的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)項(xiàng)目是成功的，其他均告失敗，收費(fèi)公路發(fā)展進(jìn)入了低潮期。20世紀(jì)80年代末期以來(lái)，收費(fèi)公路的發(fā)展再次加快。不僅發(fā)達(dá)國(guó)家的收費(fèi)公路建設(shè)重新步入快車(chē)道，而且收費(fèi)公路在發(fā)展中國(guó)家里也迅速發(fā)展，在東亞、拉丁美洲和非洲的一些國(guó)家收費(fèi)公路建設(shè)還成為了高等級(jí)公路建設(shè)的主要形式。經(jīng)過(guò)20世紀(jì)90年代的高速發(fā)展，目前世界范圍內(nèi)收費(fèi)公路已具相當(dāng)規(guī)模，收費(fèi)公路在一些發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家高速公路中占有相當(dāng)高的比重。我國(guó)的收費(fèi)公路正是在20世紀(jì)90年代以來(lái)世界收費(fèi)公路重新興起的大背景下發(fā)展起來(lái)的，因此，國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對(duì)我們具有極其重要的意義。

　　(一)國(guó)外收費(fèi)公路的一般運(yùn)營(yíng)模式

　　從世界各國(guó)道路發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，高速公路建設(shè)運(yùn)營(yíng)基本上存在兩種主要模式，一種是依靠公共投資建立的普通高速公路，另外一種是基于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的收費(fèi)公路。20世紀(jì)80年代末期以來(lái)，收費(fèi)公路的發(fā)展再次加快。不僅發(fā)達(dá)國(guó)家的收費(fèi)公路建設(shè)重新步入快車(chē)道，而且收費(fèi)公路在發(fā)展中國(guó)家里也迅速發(fā)展。雖然收費(fèi)公路占道路總里程的比例在大多數(shù)國(guó)家一般不超過(guò)1%，但收費(fèi)公路占高速公路的比重卻比較高，在印度尼西亞、阿根廷和墨西哥等發(fā)展中國(guó)家達(dá)到了100%，在東亞、拉丁美洲和非洲的一些國(guó)家收費(fèi)公路建設(shè)已經(jīng)發(fā)展成了高等級(jí)公路建設(shè)的主要形式。即使在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，收費(fèi)公路占高速公路的比重也相當(dāng)高，如日本為61%，意大利為86%，法國(guó)為42%。普通高速公路的運(yùn)營(yíng)方式比較簡(jiǎn)單，一般由公共機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)，而收費(fèi)公路的運(yùn)營(yíng)模式則比較復(fù)雜。從國(guó)際范圍來(lái)看，收費(fèi)公路的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)仍主要由政府或公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，但私營(yíng)部門(mén)的參與程度也在不斷提高之中，目前世界上大多數(shù)國(guó)家私營(yíng)部門(mén)都介入了收費(fèi)公路的建設(shè)和維護(hù)，特別是在拉丁美洲地區(qū)，私營(yíng)部門(mén)負(fù)責(zé)了大部分已有道路的維護(hù)，其中包括很多由公共資金建成的道路系統(tǒng)。

　　1.要發(fā)達(dá)國(guó)家收費(fèi)公路的運(yùn)營(yíng)模式。依據(jù)各國(guó)或一國(guó)內(nèi)各地區(qū)的不同情況，目前收費(fèi)公路的運(yùn)營(yíng)模式還是相當(dāng)復(fù)雜的，私人機(jī)構(gòu)在其中發(fā)揮的作用也相差很大，并無(wú)統(tǒng)一模式可循。從世界主要國(guó)家的情況來(lái)看，法國(guó)和日本都是主要依靠企業(yè)化運(yùn)營(yíng)的公共部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)收費(fèi)公路的建造和運(yùn)營(yíng)的。他們的主要特征是國(guó)有建設(shè)公司以收費(fèi)為抵押在金融市場(chǎng)進(jìn)行債券融資用于公路建設(shè)和維護(hù)。日本政府利用這種方式建造和運(yùn)營(yíng)了9000公里長(zhǎng)的高速公路系統(tǒng)。美國(guó)的情況則比較復(fù)雜，其大部分的收費(fèi)公路項(xiàng)目是一個(gè)公營(yíng)和私營(yíng)企業(yè)共同出資的混合體，但仍存在傳統(tǒng)的以公共部門(mén)為主的運(yùn)營(yíng)方式。美國(guó)各州公路收費(fèi)機(jī)構(gòu)的幾種主要運(yùn)營(yíng)模式：(1)市政府或縣政府 當(dāng)?shù)卣耆刂飘?dāng)?shù)厥召M(fèi)公路和橋梁的財(cái)務(wù)與所有權(quán)，運(yùn)用收費(fèi)所得進(jìn)行無(wú)追索融資用于修建公路設(shè)施和提供內(nèi)部運(yùn)營(yíng)資金。(2)當(dāng)?shù)貦?quán)威機(jī)構(gòu)或代理機(jī)構(gòu)..根據(jù)州法創(chuàng)建，類(lèi)似獨(dú)立州代理機(jī)構(gòu)的收費(fèi)實(shí)體。盡管它們可能聽(tīng)命于政府的分支機(jī)構(gòu)或政府任命的代理機(jī)構(gòu)，但它們?cè)谪?cái)政上完全獨(dú)立于當(dāng)?shù)卣?。這些機(jī)構(gòu)對(duì)實(shí)體的財(cái)政承擔(dān)著最大的義務(wù)和責(zé)任，并完全自籌資金用于項(xiàng)目。(3)附屬于州政府的機(jī)構(gòu)：這類(lèi)機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)上是作為州交通部門(mén)的財(cái)政分支部門(mén)，負(fù)責(zé)所有的債券發(fā)行，并根據(jù)租賃協(xié)議將發(fā)行債券及收費(fèi)所得移交給州政府，然后由州政府將其租賃所得用于債券兌付。(4)獨(dú)立于州政府的代理機(jī)構(gòu)：由州長(zhǎng)任命機(jī)構(gòu)的董事會(huì)成員，而機(jī)構(gòu)的發(fā)債可能受或不受州財(cái)政部門(mén)的監(jiān)察，但機(jī)構(gòu)在確定通行費(fèi)以及兌付債券等財(cái)務(wù)方面是自治的，州政府對(duì)機(jī)構(gòu)不投入任何資金，最大限度地兌付債券是機(jī)構(gòu)惟一的義務(wù)。(5)新公共設(shè)施的創(chuàng)新性融資機(jī)構(gòu)：公有性質(zhì)，其運(yùn)營(yíng)完全或部分依賴(lài)于經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)費(fèi)、過(guò)路費(fèi)等收入來(lái)源。(6)新公共收費(fèi)公路的公-私混合型融資機(jī)構(gòu)：政府通常通過(guò)一當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行控制和指導(dǎo)。機(jī)構(gòu)對(duì)一完全獨(dú)立且惟一的項(xiàng)目進(jìn)行融資，如收取的過(guò)路費(fèi)不足，政府對(duì)其沒(méi)有追索權(quán)。(7)新公路的公-私合伙制：私企占多數(shù)股份，并在財(cái)務(wù)、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)等決策中起決定作用;公有股份趨向于對(duì)整體協(xié)議形成框架，支付前期發(fā)展的費(fèi)用等。(8)由私人出資的新公路：財(cái)務(wù)及風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任完全由私人或其資助商承擔(dān)，是私人股本完全化與應(yīng)征稅債券發(fā)行的結(jié)合。

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