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第一章項目決策與前期策劃

項目決策程序：

投資項目決策程序一般分為以下八大類：

㈠審批制項目決策程序

政府投資資金，包括預(yù)算內(nèi)投資、各類專項建設(shè)基金、統(tǒng)借國外貸款等。

政府投資性資金的安排，根據(jù)資金來源、項目性質(zhì)和調(diào)控需要，可分別采取直接投資、資本金注入、投資補助、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息等方式。

本節(jié)所稱的審批制項目，主要是指采取直接投資和資本金注入的政府投資項目。其他政府資金性投資項目，除參照執(zhí)行審批制項目決策程序外，還應(yīng)按照國家相關(guān)規(guī)定編制項目資金申請報告，執(zhí)行相關(guān)審批程序。

根據(jù)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》，政府投資資金只投向市場不能有效配置資源的社會公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護和修復(fù)、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領(lǐng)域的項目，以非經(jīng)營性項目為主，原則上不支持經(jīng)營性項目。

政府投資項目實行審批制，包括審批項目建議書、項目可行性研究報告、初步設(shè)計。除情況特殊影響重大的項目需要審批開工報告外，一般不再審批開工報告，同時應(yīng)嚴格政府投資項目的初步設(shè)計、概算審批工作。

實行審批制決策的項目，是指使用政府直接投資、資本金注入的建設(shè)項目。其策劃與決策的程序如下圖。

⒈編制項目建議書(初步可行性研究報告)

實行審批制的項目，必須依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及國家宏觀調(diào)控總體要求，編制三年滾動政府投資計劃，明確計劃內(nèi)的重大項目，并與中期財政規(guī)劃相銜接。建立覆蓋各地區(qū)各部門的政府投資項目庫，未入庫項目原則上不予安排政府投資。項目單位根據(jù)規(guī)劃要求委托有資質(zhì)的工程咨詢機構(gòu)編制項目建議書(初步可行性研究報告)，對項目建設(shè)的必要性、功能定位和主要建設(shè)內(nèi)容、擬建地點、擬建規(guī)模、投資匡算、資金籌措以及社會效益和經(jīng)濟效益等進行初步分析。

由國家發(fā)展改革委負責(zé)審批的項目，其項目建議書由具備相應(yīng)資質(zhì)的甲級工程咨詢機構(gòu)編制。

⒉項目建議書的受理與審批

項目建議書編制完成后，按照規(guī)定的程序和事權(quán)，報送項目審批部門審批。

申請安排中央預(yù)算內(nèi)投資3000萬元及以上的項目，以及需要跨地區(qū)、跨部門、跨領(lǐng)域統(tǒng)籌的項目，由國家發(fā)展改革委審批或者由國家發(fā)展改革委委托中央有關(guān)部門審批，其中特別重大項目由國家發(fā)展改革委核報國務(wù)院批準;其余項目按照隸屬關(guān)系，由中央有關(guān)部門審批后抄送國家發(fā)展改革委。

項目審批部門對符合有關(guān)規(guī)定、確有必要建設(shè)的項目，批復(fù)項目建議書(一般稱項目立項)，并將批復(fù)文件抄送城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、環(huán)境保護等部門。如有必要，項目審批部門在受理項目建議書后委托入選的工程咨詢機構(gòu)進行評估。

項目審批部門在批準項目建議書之后，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進行公示。公示期間征集到的主要意見和建議，作為編制和審批項目可行性研究報告的重要參考。

⒊編制項目可行性研究報告

項目建議書批準后，項目單位應(yīng)當(dāng)委托工程咨詢機構(gòu)編制可行性研究報告，對項目在技術(shù)和經(jīng)濟上的可行性以及社會效益、節(jié)能、資源綜合利用、生態(tài)環(huán)境影響、社會穩(wěn)定風(fēng)險等進行全面分析論證，落實各項建設(shè)和運行保障條件，并按照有關(guān)規(guī)定取得相關(guān)行政許可或?qū)彶橐庖?，向城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、環(huán)境保護等部門申請辦理規(guī)劃選址、用地預(yù)審、環(huán)境影響評價、節(jié)能等審批手續(xù)?？尚行匝芯繄蟾娴木幹聘袷?、內(nèi)容和深度應(yīng)當(dāng)達到規(guī)定要求。

由國家發(fā)展改革委負責(zé)審批的項目，其可行性研究報告應(yīng)當(dāng)由具備相應(yīng)資質(zhì)的甲級工程咨詢機構(gòu)編制。

經(jīng)國務(wù)院及有關(guān)部門批準的專項規(guī)劃、項目，以及建設(shè)內(nèi)容單一、投資規(guī)模較小、內(nèi)容和審批程序。區(qū)域規(guī)劃中已經(jīng)明確的項目，部分改擴建技術(shù)方案簡單的項目，可以簡化相關(guān)文件

⒋項目可行性研究報告的受理與審批

項目可行性研究報告編制完成后，由項目單位按照原申報程序和事權(quán)向原項目審批部門申報可行性研究報告，并應(yīng)附以下文件：①城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門出具的選址意見書;②國土資源行政主管部門出具的用地預(yù)審意見;③環(huán)境保護行政主管部門出具的環(huán)境影響評價審批文件;④項目的節(jié)能評估報告書、節(jié)能評估報告表或者節(jié)能登記表(需附地方有關(guān)部門出具的節(jié)能審查意見);⑤根據(jù)有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)提交的其他文件。

在項目審批部門受理項目可行性研究報告后，一般按規(guī)定時限委托相應(yīng)資質(zhì)的入選工程咨詢機構(gòu)進行項目評估。承擔(dān)咨詢評估任務(wù)的工程咨詢機構(gòu)不得承擔(dān)同一項目建議書和可行性研究報告的編制工作。特別重大的項目還應(yīng)實行老師評議制度。

項目審批部門對符合有關(guān)規(guī)定、具備建設(shè)條件的項目，批準項目可行性研究報告，并將批復(fù)文件抄送城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、環(huán)境保護等部門。

對于項目單位缺乏相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員和建設(shè)管理經(jīng)驗的直接投資項目，項目審批部門應(yīng)當(dāng)在批復(fù)可行性研究報告時要求實行代理建設(shè)制度(簡稱“代建制”)，通過招標方式選擇具備工程管理資質(zhì)的工程咨詢機構(gòu)，作為項目管理單位負責(zé)組織項目的建設(shè)實施。

⒌轉(zhuǎn)入項目實施準備階段，組織初步設(shè)計

經(jīng)批準的項目可行性研究報告是確定建設(shè)項目的依據(jù)。項目單位可依據(jù)批復(fù)文件，按照規(guī)定要求向城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源等部門申請辦理規(guī)劃許可、正式用地手續(xù)等，并委托具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計單位組織初步設(shè)計。

對于政府以資本金注入方式投入的項目，要確定出資人代表。創(chuàng)新不同的資金類型和資金運用方式，確定相應(yīng)的管理辦法，逐步實現(xiàn)政府投資項目的決策程序和資金管理的科學(xué)化、制度化和規(guī)范化。

為鼓勵政府和社會資本合作，各地區(qū)各部門可以根據(jù)需要和財力狀況，通過特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)等方式，在交通、環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域采取單個項目、組合項目、連片開發(fā)等多種形式，擴大公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》(國發(fā)[2014]60號)，明確要求推廣政府和社會資本合作(PPP)模式，加強政策引導(dǎo)，在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)保護、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，積極推廣PPP模式，規(guī)范選擇項目合作伙伴，引入社會資本，增強公共產(chǎn)品供給能力。為使PPP項目納入正常的基本建設(shè)程序，這類項目的決策一般仍應(yīng)按照政府投資項目審批制項目策劃和決策要求進行立項、決策，然后按照PPP模式的內(nèi)涵、功能作用、適用范圍和管理程序規(guī)定，按政府和社會資本合作(PPP)項目決策程序管理。