一、土地所有制

《土地管理法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制 。”

(一)國(guó)有土地

全民所有制的土地被稱為國(guó)家所有土地，簡(jiǎn)稱國(guó)有土地，其所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使?！锻恋毓芾矸ā返诙l規(guī)定：“全民所有，即國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。”

【2008年真題】國(guó)有土地所有權(quán)由(　)代表國(guó)家行使。

A.國(guó)務(wù)院

B.國(guó)務(wù)院土地行政主管部門

C.市、縣人民政府

D.市、縣人民政府土地行政主管部門

【答案】A

【解析】本題考查的是土地所有制。全民所有制的土地被稱為國(guó)家所有土地，簡(jiǎn)稱國(guó)有土地，其所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。《土地管理法》第二條規(guī)定：“全民所有，即國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。”參見教材P11。

《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》都明確規(guī)定：

城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有。

國(guó)有土地的范圍：

①城市市區(qū)的土地;

②農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒(méi)收、征收、征購(gòu)為國(guó)有的土地;

③國(guó)家依法征收的土地;

④依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地;

⑤農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地;

⑥因國(guó)家組織移民、自然災(zāi)害等原因，農(nóng)民成建制地集體遷移后不再使用的原屬于遷移農(nóng)民集體所有的土地。

《憲法》規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”

合法取得建設(shè)用地使用權(quán)的途徑主要有下列4種：

①通過(guò)行政劃撥方式取得;

②通過(guò)國(guó)家出讓方式取得;

③通過(guò)房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓方式取得(如買賣、贈(zèng)與或者其他合法方式);

④通過(guò)土地或房地產(chǎn)租賃方式取得。

依法取得建設(shè)用地使用權(quán)后，建設(shè)用地使用權(quán)人享有土地占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施。

但不得改變土地用途。如需要改變的，應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)有關(guān)行政主管部門批準(zhǔn)。

建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。

新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)。

建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)采取書面形式訂立相應(yīng)的合同。 使用期限由當(dāng)事人約定，但不得超過(guò)建設(shè)用地使用權(quán)的剩余期限。

建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈(zèng)與的，附著于該土地上的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施一并處分。

建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈(zèng)與的，該建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并處分。

(二)集體土地

農(nóng)民集體的范圍有下列3種：

①村農(nóng)民集體;

②村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體;

③鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體。

《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體組經(jīng)營(yíng)、管理。”

《憲法》規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。

“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有;由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”

黨的十八屆三中全會(huì)提出加快“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)有地市場(chǎng)”，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。同時(shí)，改革農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。

【2006年真題】《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)民自有住宅的宅基地，屬(　)所有。

A.國(guó)家

B.所在的村民小組

C.農(nóng)民個(gè)人

D.農(nóng)民集體

【答案】D

【解析】本題考查的是土地所有制?！稇椃ā返谑畻l規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”參見教材P12。

【2013年真題】宅基地和自留地、自留山所有權(quán)屬于集體所有。

【答案】√

【解析】本題考查的是土地所有制。集體土地是指農(nóng)民集體所有的土地。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。參見教材P12。

二、土地管理的基本制度

(一)國(guó)家實(shí)行土地有償有限期使用制度

除了國(guó)家核準(zhǔn)的劃撥土地以外 ，凡新增土地和原使用的土地改變用途或使用條件、進(jìn)行市場(chǎng)交易等，均實(shí)行有償有限期 使用。

《土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度 。但是，國(guó)家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥國(guó)有土地使用權(quán)的除外。”

《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》明確規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓是指國(guó)家以土地所有者的身份將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者 ，并由土地使用者向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。”

(二)國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度

根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將土地用途分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用土地 。土地用途管制的核心是：不能隨意改變農(nóng)用地的用途 。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用須經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府核準(zhǔn)?？刂平ㄔO(shè)用地總量，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地 。

【2012年真題】我國(guó)土地用途管制的核心是不能隨意改變(　)的用途。

A.住宅用地

B.商業(yè)用地

C.工業(yè)用地

D.農(nóng)用地

【答案】D

【解析】本題考查的是土地管理的基本制度。土地用途管制核心是將土地劃分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三大類，不同用途之間，尤其是農(nóng)用地不能隨意改變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。參見教材P13。

【2006年真題】國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度，將土地用途分為農(nóng)用地和建設(shè)用地。(　)

【答案】×

【解析】本題考查的是土地管理的基本制度。根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將土地用途分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用土地。參見教材P13。

(三)國(guó)家實(shí)行耕地保護(hù)制度

十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策。

《物權(quán)法》規(guī)定，國(guó)家對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量。

耕地主要是指種植農(nóng)作物的土地，包括：

新開墾荒地、輪歇地、草田輪作地;

以種植農(nóng)作物為主間有零星果樹、桑樹或其他樹木的土地;

耕種3年以上的灘地和灘涂等。

三、城鎮(zhèn)土地使用制度改革

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)的城鎮(zhèn)土地使用制度，是對(duì)土地實(shí)行行政劃撥、無(wú)償無(wú)限期使用、禁止土地使用者轉(zhuǎn)讓 土地的制度。

【2010年真題】中國(guó)傳統(tǒng)的城市土地使用制度，是對(duì)土地實(shí)行行政劃撥、無(wú)償無(wú)限期使用、禁止土地使用者轉(zhuǎn)讓土地的制度。

【答案】√

【解析】本題考查的是城鎮(zhèn)土地使用制度改革。中國(guó)傳統(tǒng)的城市土地使用制度，是對(duì)土地實(shí)行行政劃撥、無(wú)償無(wú)限期使用、禁止土地使用者轉(zhuǎn)讓土地的制度。參見教材P13。

傳統(tǒng)的城市土地使用制度存在著許多弊端：

①不利于土地的合理利用;

②不利于正確評(píng)價(jià)企業(yè)的績(jī)效;

③有違按勞分配原則;

④不利于城市建設(shè);

⑤產(chǎn)生不正之風(fēng)。

我國(guó)城鎮(zhèn)土地使用制度改革有一個(gè)發(fā)展過(guò)程。這個(gè)發(fā)展過(guò)程突出表現(xiàn)在下列五個(gè)方面：

①征收土地使用費(fèi);

②開展土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓;

③制定地方性土地使用權(quán)有償出讓、轉(zhuǎn)讓法規(guī);

④修改憲法和土地管理法;

⑤制定全國(guó)性的土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓條例。

(1)征收土地使用費(fèi)。征收土地使用費(fèi)起初是因?yàn)閷?duì)外開放舉辦中外合資企業(yè) 提出的。1982年深圳特區(qū) 開始按照城市土地的不同等級(jí)向土地使用者收取不同標(biāo)準(zhǔn)的使用費(fèi)。

1988年9月27日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，規(guī)定自1988年11月1日起施行。該條例指出，征收土地使用稅施行后，土地使用費(fèi)改征土地使用稅。

(2)開展土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓。1987年下半年，深圳特區(qū) 率先開展土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓的試點(diǎn)，做法是國(guó)家出讓土地使用權(quán)及允許進(jìn)行土地使用權(quán)抵押 。

【例題】在中國(guó)率先開展土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)的特區(qū)是(　)。

A.上海

B.深圳

C.廈門

D.珠海

【答案】B

【解析】本題考查的是城鎮(zhèn)土地使用制度改革。在中國(guó)率先開展土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)的特區(qū)是深圳。參見教材P14。

(3)制定地方性土地使用權(quán)有償出讓、轉(zhuǎn)讓法規(guī)。1987年11月29日，上海市人民政府 首先發(fā)布了《上海市土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓辦法》。

(4)修改憲法和土地管理法。

1988年 4月12日，七屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)憲法修正案，刪去了憲法第十條第4款中不得出租土地 的規(guī)定，改為：“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓 ”。

1988年12月29日，土地管理法也作了相應(yīng)的修改。

2004年3月14日，十屆人大第二次會(huì)議通過(guò)了憲法修正案，將憲法第十條第三款修改為：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償 ”。根據(jù)憲法修正案，2004年8月28日，十屆人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于修改(中華人民共和國(guó)土地管理法)的決定》，區(qū)分了“征收”和“征用”。

(5)制定全國(guó)性土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓條例。1990年5月19日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》。對(duì)土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、終止以及劃撥土地使用權(quán)等問(wèn)題作了明確規(guī)定。

1994年7月5日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《城市房地產(chǎn)管理法》，該法明確規(guī)定“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償、有限期使用制度”。并對(duì)土地使用權(quán)的出讓和轉(zhuǎn)讓做了進(jìn)一步的補(bǔ)充完善。

土地征收是指國(guó)家為了社會(huì)公共利益的需要，依據(jù)法律規(guī)定的程序和批準(zhǔn)權(quán)限，并依法給予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民補(bǔ)償后，將農(nóng)民集體所有土地變?yōu)閲?guó)有土地的行為 。

土地征收指國(guó)家依據(jù)公共利益的理由，強(qiáng)制取得民事主體土地所有權(quán)的行為 。我國(guó)土地征收的前提是為公共利益 。

土地征用是指國(guó)家依據(jù)公共利益的需要，強(qiáng)制取得民事主體土地使用權(quán)的行為 。

征收和征用既有共同之處，又有不同之處。

共同之處：都是為了公共利益需要，都要經(jīng)過(guò)法定程序，都要依法給予補(bǔ)償。

不同之處 ：征收的實(shí)質(zhì)是強(qiáng)制收買，主要是土地所有權(quán)的改變，不存在返還的問(wèn)題。征用的實(shí)質(zhì)是強(qiáng)制使用，是有條件的使用權(quán)的改變，被征用的土地使用完畢，應(yīng)當(dāng)及時(shí)返還被征用人，這是一種臨時(shí)使用土地的行為。

《憲法》規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地進(jìn)行征收。土地征收就是國(guó)家為了公共利益的需要，依法將集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地的強(qiáng)制手段。

因此，土地征收 是土地所有權(quán) 的改變，土地征用 則是有條件的土地使用權(quán) 改變。

【2006年真題】《憲法》規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行(　)并給予補(bǔ)償。

A.征收

B.征用

C.征收或者征用

D.征購(gòu)

【答案】C

【解析】本題考查的是城鎮(zhèn)土地使用制度改革?！稇椃ā芬?guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。參見教材P15。

【2008年真題】國(guó)家為了公共利益的需要，征用集體土地，其土地所有權(quán)不發(fā)生轉(zhuǎn)移。

【答案】√

【解析】本題考查的是城鎮(zhèn)土地使用制度改革。國(guó)家為了公共利益的需要，征用集體土地，其土地所有權(quán)不發(fā)生轉(zhuǎn)移。參見教材P15。

【2007年真題】下列關(guān)于集體土地征收或者征用的表述中，正確的有(　)。

A.征收或者征用都是為了公共利益需要

B.征收或者征用都要依法給予補(bǔ)償

C.征收是國(guó)家行為，征用是企業(yè)行為

D.征收是土地所有權(quán)發(fā)生改變，征用是土地使用權(quán)發(fā)生改變

E.征收是強(qiáng)制性的，征用是非強(qiáng)制性的

【答案】ABD

【解析】本題考查的是城鎮(zhèn)土地使用制度改革。征收、征用都是國(guó)家強(qiáng)制性行為。參見教材P15。

《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定的公共利益的范圍包括：

①國(guó)防和外交 的需要;

②由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施 建設(shè)的需要;

③由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè) 的需要;

④由政府組織實(shí)施的保障性安居工程 建設(shè)的需要;

⑤由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建 的需要;

⑥法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益 的需要。

四、現(xiàn)行城鎮(zhèn)土地使用制度的基本框架

我國(guó)城鎮(zhèn)土地使用制度經(jīng)過(guò)改革探索，找到了一種既能維護(hù)土地公有制，又有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的制度。這種土地使用制度，是在不改變城市土地國(guó)有的條件下，采取拍賣、招標(biāo)、協(xié)議、掛牌 等方式將土地使用權(quán)有償、有限期 地出讓給土地使用者;土地使用者的土地使用權(quán)在使用年限內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或者用于其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng) ，其合法權(quán)益受國(guó)家法律保護(hù);需要繼續(xù)使用的，經(jīng)批準(zhǔn)，期限可以延長(zhǎng)，同時(shí)按當(dāng)時(shí)市場(chǎng)情況補(bǔ)交地價(jià)款。

建設(shè)用地使用權(quán)的收回分四種類型：

①建設(shè)用地使用權(quán)屆滿，如果是住宅建設(shè)用地，則自動(dòng)續(xù)期 ，如果是非住宅建設(shè)用地，如需要繼續(xù)使用，應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)續(xù)期 ，除根據(jù)社會(huì)公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。未申請(qǐng)續(xù)期或者雖申請(qǐng)續(xù)期但未獲批準(zhǔn)的，建設(shè)用地使用權(quán)由國(guó)家無(wú)償收回 。

②政府因公共利益需要，依法提前收回建設(shè)用地使用權(quán)并予以建設(shè)用地使用權(quán)人一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

③政府依法無(wú)償強(qiáng)制收回，主要為建設(shè)用地使用權(quán)人未按期繳納土地出讓金或閑置土地兩年 以上。

④司法機(jī)關(guān)決定收回土地使用權(quán)。因土地使用者觸犯國(guó)家法律，不能繼續(xù)履行合同或司法機(jī)關(guān)決定沒(méi)收其全部財(cái)產(chǎn)，收回土地使用權(quán)。

非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年 申請(qǐng)續(xù)期。

經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金，并辦理登記 。

土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者雖申請(qǐng)續(xù)期但未獲批準(zhǔn)的，建設(shè)用地使用權(quán)由國(guó)家無(wú)償收回。

該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定;沒(méi)有約定或者約定不明確的，如果沒(méi)有申請(qǐng)續(xù)期或續(xù)期申請(qǐng)未獲得批準(zhǔn)，建設(shè)用地使用權(quán)由國(guó)家無(wú)償收回。

【2012年真題】非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前(　)申請(qǐng)續(xù)期。

A.3個(gè)月

B.6個(gè)月

C.1年

D.2年

【答案】C

【解析】本題考查的是現(xiàn)行城鎮(zhèn)土地使用制度的基本框架。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請(qǐng)續(xù)期。